引言

美國作為世界第一大經(jīng)濟(jì)體累計產(chǎn)生了大量的碳排放，在2007年實現(xiàn)碳達(dá)峰之后，其碳排放開始逐漸下降，碳減排工作取得了一定的成果，對美國碳減排進(jìn)行分析有助于理解美國碳減排邏輯，并提出對我國的啟示。

中大咨詢對美國減碳政策進(jìn)行了梳理，發(fā)現(xiàn)美國減碳政策在搖擺中形成了以發(fā)展清潔能源為主，推動各部門低碳轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新負(fù)排放技術(shù)為輔的路線，同時利用財政政策與碳交易市場機(jī)制推動企業(yè)自愿碳減排。中大咨詢認(rèn)為我國應(yīng)加強(qiáng)政策引導(dǎo)、完善市場機(jī)制，推動企業(yè)創(chuàng)新減排技術(shù)，保持政策連貫性以規(guī)避政策搖擺風(fēng)險，推動我國碳減排的同時引領(lǐng)全球構(gòu)建應(yīng)對氣候危機(jī)新格局。

美國減碳政策發(fā)展歷程與總結(jié)

美國2019年碳排放量約占全球碳排放量的15%，累計碳排放（1900年至2019年）排名全球第一，需要承擔(dān)應(yīng)對氣候變化的大國責(zé)任。但是美國兩黨執(zhí)政理念存在差別，導(dǎo)致減碳政策在各階段表現(xiàn)出截然不同的態(tài)度，使減碳政策的發(fā)展經(jīng)歷了一波三折的發(fā)展過程，造成了整體減排效果不夠理想的局面。美國不同于歐盟，其在早期較為依賴石油進(jìn)口，但是隨著頁巖氣革命的發(fā)展，美國傳統(tǒng)化石能源產(chǎn)業(yè)又逐漸在經(jīng)濟(jì)中占據(jù)了重要地位，因此美國內(nèi)部傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)利益集團(tuán)與新興產(chǎn)業(yè)利益集團(tuán)存在一定沖突，使美國減碳政策反復(fù)多變。

萌芽時期(1993年以前)：以污染治理、節(jié)能增效為主制定政策，利用政策強(qiáng)化市場機(jī)制來推動節(jié)能減排工作

早期美國減碳政策整體上呈現(xiàn)出以污染治理、提高能源效率并調(diào)整能源結(jié)構(gòu)為主線的特征，以環(huán)境稅、財政補(bǔ)貼、排污權(quán)交易為主要方式推動政策執(zhí)行。美國在早期與歐盟類似，同樣是以重工業(yè)發(fā)展為主，產(chǎn)生了環(huán)境污染以及化石資源依賴問題，還面臨著能源危機(jī)。因此，美國的環(huán)境政策將解決環(huán)境污染與保護(hù)能源安全當(dāng)作主要抓手，先后出臺了《1960年空氣污染控制法》《清潔空氣法案》《國家環(huán)境政策法》等多項法律法規(guī)，同時成立了美國環(huán)保局以推動美國環(huán)境保護(hù)。隨后又頒布了《能源政策和節(jié)約法案》《國家節(jié)能政策法》《聯(lián)邦能源管理改進(jìn)法》《國家能源政策法1992》等法律法規(guī)，注重提高能源使用效率、減少能源使用產(chǎn)生的污染、開發(fā)可再生能源。

在實際執(zhí)行中，由于早期行政管制手段存在財政壓力大、環(huán)境治理成本高且治理效率低、難以調(diào)動企業(yè)自主治理污染等弊端，導(dǎo)致單一的行政管制手段難以發(fā)揮應(yīng)有的效果，由此美國政府開發(fā)了環(huán)境稅體系、排污權(quán)交易體系、財政補(bǔ)貼體系，利用政策引導(dǎo)市場，將行政管制與市場機(jī)制相結(jié)合，強(qiáng)化市場機(jī)制的作用，以此推動推動美國環(huán)境保護(hù)與能源開發(fā)工作的展開[1] [2] [3]。

在環(huán)境稅體系方面，這一時期內(nèi)美國政府提出了《二氧化硫稅法案》、《綜合應(yīng)對、賠償和責(zé)任法》、《環(huán)境收入稅法案》等政策法案，不斷完善美國的環(huán)境稅種，貫徹“污染者付費原則”，從而推動企業(yè)減少二氧化硫等污染物的排放，同時節(jié)約能源、提高能效；在排污權(quán)交易體系方面，1976年美國環(huán)保局提出補(bǔ)償政策，為超量削減污染物排放的企業(yè)提供“排放削減信用”認(rèn)證，推動“排放削減信用”在市場上進(jìn)行交易，在此之后美國的排污權(quán)交易制度逐漸建立，開展了一系列的排污權(quán)交易，如鉛交易計劃、《蒙特利爾公約》下的可交易許可證體系、《清潔空氣法》促成的二氧化硫許可交易體系[4]。

在這一時期內(nèi)，美國經(jīng)歷了國內(nèi)外的環(huán)保運動、能源危機(jī)，引起了美國政府對環(huán)境治理、能源結(jié)構(gòu)的反思，開始采取相應(yīng)措施來應(yīng)對環(huán)境污染與能源危機(jī)。同時，隨著國內(nèi)外對全球氣候變化問題的認(rèn)識逐漸深入，美國也開始關(guān)注氣候變化問題，但并未將其提高至戰(zhàn)略重心的地位，因此這一時期主要解決美國的環(huán)境與能源問題。在解決環(huán)境問題與節(jié)約能源的過程中，美國二氧化碳排放增長速度逐漸放緩（圖1）。

其原因是美國政府利用行政管制與市場機(jī)制推動企業(yè)自主節(jié)能減排，部分高污染企業(yè)跨國經(jīng)營將生產(chǎn)工廠轉(zhuǎn)移至環(huán)境管制水平低的國家，此時又正逢美國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，低污染的服務(wù)業(yè)快速發(fā)展，占GDP的比重不斷上升（圖3），令美國碳排放增速放緩。但是這一階段內(nèi)，碳排放變化與GDP走勢高度相似（圖2），表明碳排放并未與經(jīng)濟(jì)增長脫鉤，美國的二氧化碳排放仍處于增長階段。

圖1? 1947年至1993年美國二氧化碳排放增長率。注：數(shù)據(jù)來源于Our world in data

圖2? 1946年至1993年美國二氧化碳排放與GDP走勢。注：數(shù)據(jù)來源于Our world in data和世界銀行

圖3? 1946年至1993年美國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。注：數(shù)據(jù)來源于Our world in data

克林頓時期(1993年-2001年)：以能源政策為核心，推動節(jié)能減排

在污染問題得到緩解后，氣候變化問題得到重視，美國開始在國際上積極展開氣候外交，在國內(nèi)開始以能源政策為核心推出減碳政策，利用稅收、財政等手段持續(xù)調(diào)動市場積極性，通過調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、提高能源利用效率來實現(xiàn)節(jié)能減排。

在國際方面，美國為提高自身國際領(lǐng)導(dǎo)力、引領(lǐng)全球發(fā)展以獲取經(jīng)濟(jì)與政治利益，表現(xiàn)得相對積極，主張使用市場機(jī)制的手段來解決全球碳排放問題，并促進(jìn)了《京都議定書》的簽署。

在國內(nèi)方面，1993年，克林頓政府要求經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)之間保持協(xié)調(diào)發(fā)展，發(fā)布了《氣候變化行動計劃》，首次提出明確的減排目標(biāo)：將2000年的碳排放量減少1.09億噸。之后由于環(huán)境污染得到了控制，美國減碳政策落腳點轉(zhuǎn)變?yōu)槟茉凑?，提出《國家能源綜合戰(zhàn)略》、替代燃料免稅舉措、碳封存項目開發(fā)、可再生能源和分布式系統(tǒng)集成計劃、清潔燃料資助計劃、生物質(zhì)能研發(fā)計劃等一系列舉措[5]，旨在提高美國各部門能源利用效率，改善能源消耗結(jié)構(gòu)，同時利用碳捕集、封存技術(shù)減少碳排放。克林頓政府在政策執(zhí)行中利用財政補(bǔ)貼[6], [7]、環(huán)境稅收、提供稅收抵免[8]、發(fā)起“氣候拯救者”等政企合作項目[9]，利用政策引導(dǎo)企業(yè)自主節(jié)能減排，從而推進(jìn)美國節(jié)能減排工作。

克林頓政府的減碳政策主要以新能源的開發(fā)利用、能源效率的提高為目標(biāo)，但此時美國聯(lián)邦政府預(yù)算約束較大，且美國國會由共和黨控制，兩方面因素限制了克林頓研發(fā)支出、財政補(bǔ)貼、稅收激勵等政策的實施，在這兩方面作用下導(dǎo)致克林頓政府的減碳政策并未達(dá)到較好的效果，使得美國在克林頓執(zhí)政時期內(nèi)的碳排放仍保持不斷增長的態(tài)勢（圖4）。在這一時期內(nèi)，美國新能源政策的實施同樣未產(chǎn)生良好的效果，化石能源占比基本穩(wěn)定在88%左右，保持在平穩(wěn)狀態(tài)（圖5）。

圖4? 1993年至2001年美國碳排放與GDP走勢。注：數(shù)據(jù)來源于Climate Watch和世界銀行

圖5? 1993年至2001年美國能源結(jié)構(gòu)。注：數(shù)據(jù)來源于Our world in data

小布什時期(2001年-2009年)：在國際上消極應(yīng)對氣候變化，在國內(nèi)積極推動低碳經(jīng)濟(jì)

進(jìn)入21世紀(jì)之后，國際上對氣候變化問題的重視程度逐漸提高，但是此時美國在國際上呈現(xiàn)出較為消極的態(tài)度。在小布什執(zhí)政早期，美國政府認(rèn)為《京都議定書》的內(nèi)容不符合美國的經(jīng)濟(jì)與政治利益，會導(dǎo)致失業(yè)率上升、物價上漲等問題而影響美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，于2001年宣布退出《京都議定書》。之后隨著國際社會上《京都議定書》的生效，美國開始擔(dān)憂其國際領(lǐng)導(dǎo)地位受影響，加之國內(nèi)外輿論壓力對小布什政府產(chǎn)生了較大影響，小布什政府對待氣候變化問題的態(tài)度有所好轉(zhuǎn)，但仍趨于消極，在巴厘島會議上反對歐盟的倡議，拒絕接受減排目標(biāo)[10]。

然而，鑒于能源對外依存度較高且低碳經(jīng)濟(jì)具有巨大的發(fā)展?jié)摿?，美國政府為維護(hù)國內(nèi)能源安全與避免失去技術(shù)優(yōu)勢，仍以相對積極的態(tài)度制定國內(nèi)減碳政策。在小布什執(zhí)政初期，美國頁巖氣革命還未取得良好成果，導(dǎo)致美國能源自給率仍較低，對外依存度仍不斷上漲，因此美國在這一階段內(nèi)較為注重國內(nèi)新能源的發(fā)展，提出了《2005 能源安全法案》《安全、負(fù)責(zé)任的、靈活的、有效率的交通平等法案2005》《2007 低碳經(jīng)濟(jì)法案》等一系列政策法規(guī)，以此推動美國新能源的發(fā)展。

同時，歐盟在國際上積極推動全球應(yīng)對氣候變化問題，試圖引導(dǎo)國際低碳技術(shù)與低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，面對這樣的形勢，美國為維持自身技術(shù)優(yōu)勢以獲取政治與經(jīng)濟(jì)利益，也在國內(nèi)推動碳減排相關(guān)技術(shù)的創(chuàng)新與應(yīng)用。美國聯(lián)邦政府先后提出了《全球氣候變化技術(shù)計劃》《2007節(jié)能建筑法案》及《2008氣候安全法》等政策法規(guī)，利用財政補(bǔ)貼推動新能源技術(shù)的開發(fā)、開展“氣候領(lǐng)袖”、“能源之星”、“高效運輸伙伴計劃”等項目推動各部門碳減排，還制定了美國氣候變化技術(shù)計劃，利用聯(lián)邦財政撥款研究節(jié)能減排技術(shù)、二氧化碳回收與儲藏技術(shù)。

在實際執(zhí)行中，“氣候領(lǐng)袖”、“能源之星”與“高效運輸伙伴計劃”等項目通過提供補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等措施直接作用于美國企業(yè)，促進(jìn)企業(yè)與政府的合作，提高企業(yè)節(jié)能減排技術(shù)的應(yīng)用，使企業(yè)自愿減排并進(jìn)行低碳發(fā)展?！?005 年國家能源政策法》提出要使用稅收優(yōu)惠、財政補(bǔ)貼等手段激勵企業(yè)與個人使用節(jié)能產(chǎn)品，從而從企業(yè)和個人層面共同推進(jìn)節(jié)能減排。如對混合動力汽車提供最高3400美元的補(bǔ)貼、為減排技術(shù)項目提供貸款擔(dān)保、每年撥款2億美元以發(fā)展清潔煤碳技術(shù)、每年撥款5000萬美元用于生物質(zhì)能源發(fā)展[11]。

隨著減碳政策的執(zhí)行，“氣候領(lǐng)袖”、“能源之星”與“高效運輸伙伴計劃”等減排項目的快速擴(kuò)展加速了節(jié)能減排工作的推進(jìn)。美國在2007年實現(xiàn)碳排放達(dá)峰，經(jīng)濟(jì)增長開始與碳排放脫鉤（圖6）。

圖6? 2001年至2009年美國碳排放與GDP走勢。注：數(shù)據(jù)來源于Climate Watch和世界銀行

奧巴馬時期(2009年-2017年)：國際上積極引導(dǎo)氣候治理，國內(nèi)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，以發(fā)展新能源推動節(jié)能減排

奧巴馬政府時期，為提高國際地位并主導(dǎo)國際關(guān)系、消除小布什執(zhí)政影響，美國在全球共同應(yīng)對氣候問題上表現(xiàn)出積極的態(tài)度。美國政府在哥本哈根氣候大會上對碳減排的目標(biāo)做出了承諾，還與其他發(fā)達(dá)國家以及發(fā)展中國家構(gòu)建合作關(guān)系，推動全球碳減排。在這一推進(jìn)國際碳減排過程中，美國在哥本哈根氣候大會上提出2020 年碳排放將比2005年17%、到2050年碳排放相比2005年減少83%的目標(biāo)。之后的歷次世界氣候大會上奧巴馬都較為積極的參與。

同時，奧巴馬積極參加國際會議，促成美國與其他發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國家簽訂一系列的合作，如北美領(lǐng)導(dǎo)人峰會、美洲國家能源與氣候合作伙伴關(guān)系計劃、美加清潔能源對話行動計劃、中美能源效率行動計劃等，推進(jìn)新能源技術(shù)、碳捕集技術(shù)創(chuàng)新與應(yīng)用，發(fā)展新能源汽車等綠色產(chǎn)業(yè)。在2015年，美國與中國簽署了《中美元首氣候變化聯(lián)合聲明》，之后在兩國合作推動下，巴黎氣候變化大會終于達(dá)成了《巴黎協(xié)定》，共同促進(jìn)全球范圍內(nèi)應(yīng)對氣候變化工作的推進(jìn)。

為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)，奧巴馬政府積極推動美國國內(nèi)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展，利用稅收、財政補(bǔ)貼和碳交易等方式推動形成企業(yè)自愿減排模式，以期實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與進(jìn)一步發(fā)展。奧巴馬政府重視低碳發(fā)展，提出以“綠色經(jīng)濟(jì)復(fù)興計劃”作為從經(jīng)濟(jì)危機(jī)中恢復(fù)的首要任務(wù)，將清潔能源與減排技術(shù)的開發(fā)視為美國經(jīng)濟(jì)新的增長點。

美國政府出臺了《美國復(fù)蘇與再投資法案》，將開發(fā)利用新能源與限制溫室氣體排放寫入了法案中，加強(qiáng)清潔能源的利用與開發(fā)，《法案》提到要投資580億美元至氣候、能源領(lǐng)域，推動清潔能源開發(fā)、能源效率提高、化石燃料低碳化技術(shù)開發(fā)等，希望通過培育新能源產(chǎn)業(yè)促進(jìn)美國經(jīng)濟(jì)增長。之后出臺的《清潔電力計劃》等政策法規(guī)對美國能源供給側(cè)與消費側(cè)兩方面進(jìn)行改革，推動清潔能源技術(shù)創(chuàng)新，推廣清潔能源的利用和普及，并且開始關(guān)注溫室氣體減排。此外，區(qū)域溫室氣體減排行動（RGGI）和加州碳市場分別于2009年和2013年正式實施，利用碳交易來推動企業(yè)碳減排[12]。

這些政策的實施途徑同樣是稅收、補(bǔ)貼等手段與碳交易市場機(jī)制，共同推動企業(yè)與個人層面的碳減排，如，對替代燃料進(jìn)行稅收減免[13]，為水電生產(chǎn)與太陽能發(fā)電獎勵撥款，撥款超過30億美元支持碳捕獲、利用和儲存(CCUS)技術(shù)和相關(guān)項目[14]，補(bǔ)貼電動汽車的發(fā)展，限制建筑能源消耗，向企業(yè)提供貸款或貸款擔(dān)保[15]，以此進(jìn)一步加強(qiáng)與企業(yè)之間的合作，共同促進(jìn)美國碳減排。

這些政策舉措在內(nèi)容上以提高能源效率、發(fā)展新能源、創(chuàng)新溫室氣體減排技術(shù)為主，在形式上以稅收、財政補(bǔ)貼、碳交易為主（圖7），從各部門減排入手，加強(qiáng)政企合作，調(diào)動企業(yè)積極性以形成自愿減排模式，對美國國內(nèi)節(jié)能減排工作產(chǎn)生了積極的作用。

圖7? 奧巴馬時期減碳政策作用路徑

在2007年碳達(dá)峰之后，美國能源結(jié)構(gòu)中煤炭占比持續(xù)減少，天然氣以及新能源占比不斷提高，能源結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化（圖8）。主要原因是隨著技術(shù)的成熟，美國頁巖氣革命在這一時期內(nèi)取得了一定的成效，加之《美國電力法》等政策法規(guī)的推動，美國煤炭使用逐漸下降，而天然氣使用量逐年遞增，降低了美國的碳排放。與此同時，美國的碳排放呈現(xiàn)出在波動中逐漸降低的趨勢，到2017年碳排放約為56億噸，比2007年下降了約7億噸（圖9），其原因主要是煤炭的使用量減少，直接使美國碳排放逐步下降。

圖8? 2009年至2017年美國能源結(jié)構(gòu)。注：數(shù)據(jù)來源于Our world in data

圖9? 2009年至2017年美國碳排放與GDP走勢。注：數(shù)據(jù)來源于Climate Watch和世界銀行

特朗普時期(2017年-2021年)：應(yīng)對氣候問題“開倒車”，但國內(nèi)已經(jīng)形成“自下而上”的低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式推動碳減排

特朗普政府時期，美國在應(yīng)對氣候問題上“開倒車”。在國際方面，特朗普政府以消極的態(tài)度應(yīng)對全球氣候變化問題。由于特朗普不認(rèn)同人類活動造成全球變暖，加之其背后的利益集團(tuán)以傳統(tǒng)制造業(yè)、化石能源行業(yè)為主，而且共和黨的身份也讓他對氣候變化持消極態(tài)度，其政策傾向于支持傳統(tǒng)能源行業(yè)。

在國際方面，特朗普上任伊始就宣布退出《巴黎協(xié)定》，打擊了國際氣候合作信心，使得全球范圍內(nèi)的碳減排受到巨大影響。

在國內(nèi)方面，特朗普政府為消除奧巴馬政府的影響，對碳減排同樣秉持消極的態(tài)度，導(dǎo)致美國聯(lián)邦政府層面減碳政策發(fā)生變化。特朗普政府簽署了《能源獨立行政令》，撤銷了部分氣候相關(guān)的減碳政策法案，最重要的是廢止了《清潔電力計劃》，并且在政策上向化石能源傾斜，限制了清潔能源的發(fā)展。例如，特朗普政府支持Keystone XL 和Dakota Access 長距離油氣管道建設(shè)，推動化石燃料開采，還撤銷了限制煤炭生產(chǎn)的規(guī)定，這些舉措雖然促進(jìn)了美國傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，卻在實際上影響了美國碳減排的效果。

雖然特朗普政府秉持消極態(tài)度，但是受長久以來低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，美國低碳發(fā)展的整體方向并未發(fā)生根本改變，新能源技術(shù)以及碳減排技術(shù)仍得到了能源部、部分州政府、企業(yè)層面的支持，公司、行業(yè)、州政府秉持著低碳發(fā)展的理念，形成了“自下而上”的低碳發(fā)展模式推動碳減排[16]。美國能源部宣布了一系列的低碳與零碳能源技術(shù)資助計劃，并且制定《恢復(fù)美國的核能源領(lǐng)導(dǎo)地位戰(zhàn)略》，旨在推動核能技術(shù)發(fā)展與出口，與此同時，美國能源部還對碳捕集、利用和封存技術(shù)研發(fā)項目進(jìn)行資助。

美國在特朗普政府時期經(jīng)歷了政策上的“開倒車”行為，雖然已經(jīng)形成的企業(yè)、行業(yè)與州政府的“自愿減排”措施推動美國實現(xiàn)“自下而上”的減排過程，使美國社會仍沿著低碳的方向發(fā)展，但是共和黨與民主黨之間的競爭與沖突導(dǎo)致美國碳減排工作無法一以貫之地持續(xù)推進(jìn)，使得減排效果不夠理想、碳排放量存在較大波動。甚至美國2018年碳排放為58億噸，相比2017年的56億噸又產(chǎn)生了一定幅度的上漲，雖然2020年美國碳排放產(chǎn)生了一定幅度的下降，但其直接原因是新冠疫情導(dǎo)致美國企業(yè)生產(chǎn)活動受到極大影響，碳排放量降低。因此，在特朗普執(zhí)政時期內(nèi)美國減碳政策執(zhí)行力度不夠，若要達(dá)到1.5℃的溫升目標(biāo)，美國仍存在較大的減排要求。

拜登時期(2021年至今)：積極推動氣候治理，從能源角度入手加速各部門低碳發(fā)展

進(jìn)入拜登政府時期以來，美國在減碳政策方面又表現(xiàn)出較為積極的態(tài)度。在國際上，拜登政府將氣候變化確立為“美國外交政策和國家安全的基本要素”，且其奉行多邊主義的外交政策，希望美國在氣候外交新格局上取得領(lǐng)導(dǎo)地位。因此，拜登政府上任伊始就宣布重新加入《巴黎協(xié)定》，推動全球氣候治理，試圖在全球解決氣候變化問題的過程中占據(jù)領(lǐng)導(dǎo)地位[17]。拜登政府還制定了氣候融資計劃以減少國際高碳項目、增加氣候融資，這些行為表明拜登政府在氣候問題上采取了積極合作的方式，希望通過應(yīng)對氣候危機(jī)的行為來鞏固美國盟友體系，并且重塑美國的國際領(lǐng)導(dǎo)力。

在國內(nèi)，拜登政府恢復(fù)了奧巴馬政府時期的積極態(tài)度，甚至猶有過之，提出“3550”目標(biāo)，即到 2035 年通過可再生能源實現(xiàn)無碳發(fā)電，到2050年實現(xiàn)碳中和。拜登政府為了消除特朗普執(zhí)政帶來的影響，推出了一系列的行政命令來推進(jìn)碳減排工作，例如，發(fā)布了《應(yīng)對國內(nèi)外氣候危機(jī)的行政命令》《清潔未來法案》等，通過推動新能源技術(shù)創(chuàng)新、實施綠色清潔能源解決方案、加大清潔能源投資、利用綠色金融優(yōu)化市場資源配置等途徑來促進(jìn)能源轉(zhuǎn)型，將發(fā)展清潔能源與美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合，加速各部門的低碳發(fā)展。具體而言，拜登政府計劃投資4000億美元對技術(shù)進(jìn)行創(chuàng)新與應(yīng)用，降低清潔能源、碳捕集、燃料替代等技術(shù)的應(yīng)用成本。同時，拜登政府還計劃投資16000億美元興建基礎(chǔ)建設(shè)，其中包括了建設(shè)充電樁、優(yōu)化交通路線、優(yōu)化電網(wǎng)布局、實現(xiàn)清潔能源發(fā)電、升級改造現(xiàn)有高耗能建筑物、發(fā)展氣候智能型農(nóng)業(yè)。

美國減碳政策啟示

美國減碳政策經(jīng)過多年的發(fā)展，形成了政府利用政策法案引導(dǎo)、市場自發(fā)調(diào)節(jié)的總體減排模式，通過稅收、財政補(bǔ)貼、碳交易等手段推動行政管制與市場機(jī)制相結(jié)合，共同推進(jìn)減碳政策的執(zhí)行。

在這個模式下，美國形成了發(fā)展新能源、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新負(fù)排放技術(shù)的碳減排路線，取得一定碳減排效果的同時獲取了技術(shù)優(yōu)勢。然而共和黨與民主黨之間的執(zhí)政理念差異導(dǎo)致美國部分減碳政策延續(xù)性較差，使減碳法案為美國碳減排起到了重要作用。從美國減碳政策的制定與實施過程中可以總結(jié)以下經(jīng)驗：

第一，美國減碳政策在執(zhí)行上形成了積極利用財政手段與市場機(jī)制推進(jìn)企業(yè)層面的碳減排的方式，以“自下而上”的自愿減排模式推進(jìn)碳減排工作。在這一過程里，美國政府重視通過政企合作的模式來創(chuàng)新減碳技術(shù)，利用政府政策引導(dǎo)市場發(fā)展，提高市場積極性，獲取技術(shù)優(yōu)勢從而維護(hù)美國的國際競爭優(yōu)勢。在政策執(zhí)行中，美國政府采取了稅收、補(bǔ)貼、金融等手段影響企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的成本，通過市場價格機(jī)制促使企業(yè)自愿開展創(chuàng)新活動以發(fā)展碳減排技術(shù)。

目前我國在稅收體系、財政補(bǔ)貼、綠色金融等方面已經(jīng)取得了長足的進(jìn)步，但是仍存在未能直接針對碳排放征稅、碳排放權(quán)交易市場不夠完善等缺點需要改進(jìn)。

因此，我國需要保持創(chuàng)新驅(qū)動策略，不斷完善稅收、財政補(bǔ)貼、碳交易、綠色金融等體系來調(diào)動企業(yè)積極性，使“看得見的手”與“看不見的手”互相協(xié)同、相得益彰，加強(qiáng)政企合作，激發(fā)市場活力，利用政企合作模式推動技術(shù)創(chuàng)新以獲取核心技術(shù)，在低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中取得優(yōu)勢。

第二，美國減碳政策在內(nèi)容上以創(chuàng)新清潔能源技術(shù)為主線，取得了一定技術(shù)優(yōu)勢，逐步調(diào)整自身能源結(jié)構(gòu)，提高能源自給率并減少碳排放。目前我國在光伏產(chǎn)業(yè)等清潔能源技術(shù)方面處于國際領(lǐng)先地位，新能源產(chǎn)業(yè)已打下堅實基礎(chǔ)，在產(chǎn)業(yè)規(guī)模、制造技術(shù)水平、成本競爭力等方面有明顯的競爭優(yōu)勢，但在某些方面仍存在著短板與劣勢，需要我國付出極大的努力來克服，如海上風(fēng)電、氫能與燃料電池技術(shù)距離全球頂尖水平仍有差距[18]。同時，這也意味著在拜登政府積極的減碳政策下我國在新能源技術(shù)開發(fā)應(yīng)用中面臨著更加激烈的競爭局面。

因此，我國需要推動海上風(fēng)電、氫能、燃料電池、碳捕集、利用與封存等技術(shù)的創(chuàng)新，加速推進(jìn)新能源核心技術(shù)自強(qiáng)自立，獲取國際競爭優(yōu)勢，提高能源獨立性，推動國內(nèi)乃至全球的碳減排。

第三，縱觀各時期內(nèi)美國減碳政策的變化，克林頓、奧巴馬、拜登等民主黨派總統(tǒng)的減碳政策較為積極，而小布什和特朗普等共和黨的態(tài)度則是較為消極。黨派執(zhí)政理念之爭導(dǎo)致美國減碳政策出現(xiàn)了明顯的“鐘擺效應(yīng)”，這導(dǎo)致美國政策的連續(xù)性較差，無法產(chǎn)生更長期的效果。因此美國各項具有延續(xù)性的法案在實際上對長期碳減排工作的推動作用更強(qiáng)，例如《清潔能源標(biāo)準(zhǔn)法案》等法案推出后，即使政府換屆使總統(tǒng)行政命令出現(xiàn)了反復(fù)，也令美國相關(guān)的碳減排工作得以持續(xù)推進(jìn)，并取得一定的減排效果。

我國目前針對“雙碳”目標(biāo)也出臺了一系列的政策，然而在政策推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和相關(guān)工作過程中，部分地方不可避免地產(chǎn)生了“一刀切”和“運動式”減碳行動，導(dǎo)致政策效果不夠理想。因此，我國在制定減碳政策法規(guī)時需要吸取美國的經(jīng)驗教訓(xùn)，以此為戒，不斷完善碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策體系，發(fā)揮立法的延續(xù)性優(yōu)勢，持續(xù)推進(jìn)減碳工作。

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