引言
2021年3月，國(guó)家發(fā)改委明確將建立碳達(dá)峰碳中和的“1+N”政策體系，作為我國(guó)落實(shí)“雙碳”工作的頂層設(shè)計(jì)；根據(jù)新華社北京10月24日電，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2021〕36號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）。作為“1+N”政策體系中的“1”，《意見(jiàn)》是“雙碳”的指導(dǎo)性、綱領(lǐng)性文件，對(duì)碳達(dá)峰碳中和這項(xiàng)重大工作進(jìn)行了系統(tǒng)謀劃、總體部署。中大咨詢研究院對(duì)《意見(jiàn)》進(jìn)行解讀，從《意見(jiàn)》內(nèi)容理解“雙碳”目標(biāo)的整體要求、重點(diǎn)領(lǐng)域和實(shí)現(xiàn)途徑。
一、明確實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)將是全社會(huì)的系統(tǒng)性工程
《意見(jiàn)》明確了實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)需要“立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局……把碳達(dá)峰、碳中和納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局”，在目標(biāo)中提出了建立綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系，表明了“雙碳”目標(biāo)不只是保護(hù)環(huán)境、防治污染領(lǐng)域的議題，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的有機(jī)組成部分，將與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃和其他各類(lèi)規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)起來(lái)；同時(shí)明確了“堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，處理好發(fā)展和減排、整體和局部、短期和長(zhǎng)期的關(guān)系”，表明了實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)要遵循全國(guó)統(tǒng)籌的原則，堅(jiān)持全國(guó)一盤(pán)棋，避免各地在落實(shí)碳達(dá)峰、碳中和過(guò)程中出現(xiàn)運(yùn)動(dòng)式“減碳”的行為。
二、明確了“雙碳”目標(biāo)關(guān)注的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域和未來(lái)的升級(jí)方向
《意見(jiàn)》明確了高耗能產(chǎn)業(yè)是降碳工作關(guān)注的重點(diǎn)。從2018年數(shù)據(jù)來(lái)看，能源、鋼鐵、有色金屬、石化化工、建材、交通、建筑等高耗能產(chǎn)業(yè)碳排放占比達(dá)到全國(guó)碳排放總量的95.6%，《意見(jiàn)》明確了未來(lái)上述高耗能產(chǎn)業(yè)將出臺(tái)專項(xiàng)碳達(dá)峰實(shí)施方案，針對(duì)性地開(kāi)展各產(chǎn)業(yè)的降碳工作。
圖 1 我國(guó)2018年碳排放結(jié)構(gòu)。數(shù)據(jù)來(lái)源：IEA
高耗能高排放項(xiàng)目在能耗雙控條件下將被進(jìn)一步限制。碳排放約束實(shí)質(zhì)上對(duì)高耗能產(chǎn)業(yè)開(kāi)啟了新一輪供給側(cè)改革，尤其對(duì)于鋼鐵、煤炭、石化化工等存在低效無(wú)效產(chǎn)能的產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)，《意見(jiàn)》明確指出將對(duì)新建、擴(kuò)建鋼鐵、水泥、平板玻璃、電解鋁等項(xiàng)目落實(shí)產(chǎn)能等量或減量置換，出臺(tái)針對(duì)煤電、石化、煤化工等行業(yè)的產(chǎn)能控制政策。結(jié)合《2021年上半年各地區(qū)能耗雙控目標(biāo)完成情況晴雨表》印發(fā)后各地出現(xiàn)的大規(guī)模限電情況，預(yù)計(jì)未來(lái)能耗雙控執(zhí)行力度會(huì)更強(qiáng)，高耗能項(xiàng)目也會(huì)受到更嚴(yán)格的限制。
除能源消耗以外，二氧化碳排放強(qiáng)度也將逐步納入考核范圍。《意見(jiàn)》目標(biāo)中已經(jīng)提出整體的二氧化碳排放強(qiáng)度目標(biāo)，2025年單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2020年下降18%，2030年單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降65%以上。但目前為止我國(guó)尚未建立系統(tǒng)、完善的碳排放核查核算體系，區(qū)域、行業(yè)、企業(yè)層面精準(zhǔn)的碳排放核查核算依然難以實(shí)現(xiàn)。針對(duì)這種現(xiàn)狀，《意見(jiàn)》提出了建立健全碳達(dá)峰、碳中和標(biāo)準(zhǔn)計(jì)量體系，加快節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)更新升級(jí)，加快完善地區(qū)、行業(yè)、企業(yè)、產(chǎn)品等碳排放核查核算報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)，建立統(tǒng)一規(guī)范的碳核算體系。在此趨勢(shì)下，預(yù)計(jì)二氧化碳排放強(qiáng)度將逐步成為區(qū)域、行業(yè)、企業(yè)的重要考核指標(biāo)。
綠色低碳產(chǎn)業(yè)是未來(lái)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要方向。目前我國(guó)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得了一定的成效，截至2020年底，我國(guó)可再生能源發(fā)電裝機(jī)容量達(dá)到9.34億千瓦，同比增長(zhǎng)約17.5%，新能源汽車(chē)保有量達(dá)492.02萬(wàn)輛，同比增長(zhǎng)約29.18%。然而我國(guó)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍存在不足，如海上風(fēng)電裝機(jī)、高端裝備制造、生物技術(shù)、信息技術(shù)等產(chǎn)業(yè)的核心技術(shù)較發(fā)達(dá)國(guó)家仍存在一定差距，綠色低碳產(chǎn)業(yè)需要大力發(fā)展。目前日本推出了綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展路線圖，對(duì)能源、運(yùn)輸與制造、家庭與辦公三個(gè)類(lèi)目下共14個(gè)綠色產(chǎn)業(yè)進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃。我國(guó)也將增加綠色產(chǎn)業(yè)投入、創(chuàng)新綠色技術(shù)、培養(yǎng)綠色產(chǎn)業(yè)，以提升未來(lái)的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。
三、點(diǎn)明了能源是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的主戰(zhàn)場(chǎng)
節(jié)約能源是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的首要方式。《意見(jiàn)》在工作原則中提出“節(jié)約優(yōu)先”，把節(jié)約能源資源放在首位，實(shí)行全面節(jié)約戰(zhàn)略，持續(xù)降低單位產(chǎn)出能源資源消耗和碳排放，提高投入產(chǎn)出效率。該原則表明了在CCUS技術(shù)和生物碳匯在短期內(nèi)難以擴(kuò)容的情況下，節(jié)約能源是當(dāng)前的首選途徑。
優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的關(guān)鍵路徑。《意見(jiàn)》目標(biāo)提出了2025年非化石能源消費(fèi)比重達(dá)到20%，2030年非化石能源消費(fèi)比重達(dá)到25%左右，風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電總裝機(jī)容量達(dá)到12億千瓦以上，2035年非化石能源消費(fèi)比重達(dá)到80%以上，到2060年非化石能源消費(fèi)比重達(dá)到80%以上。從《意見(jiàn)》目標(biāo)來(lái)看，能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點(diǎn)在于全面提升非化石能源占比。盡管“十四五”期間化石能源消費(fèi)占比正在逐步走低，2020年化石能源消費(fèi)占比依然達(dá)到了84.1%，且基于我國(guó)富煤貧油少氣的能源資源稟賦，單位碳排放量更高的煤炭消耗占比達(dá)到了56.8%，遠(yuǎn)高于美國(guó)的10.48%和歐盟的10.6%，且石油與天然氣對(duì)外依存度較高。相比之下，美國(guó)為保障能源安全、降低能源依存度，在21世紀(jì)初開(kāi)始了頁(yè)巖氣革命，并在后續(xù)的十年中取得了顯著成效，在降低了天然氣依存度的同時(shí)成功減少了煤炭消耗，并在2007年實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰。結(jié)合我國(guó)現(xiàn)狀和“雙碳”目標(biāo)要求，《意見(jiàn)》同樣提出了將加快煤炭減量步伐，加快推進(jìn)頁(yè)巖氣、煤層氣、致密油氣等非常規(guī)油氣資源規(guī)?；_(kāi)發(fā)，通過(guò)尋找煤炭的替代能源實(shí)現(xiàn)能源安全保障與“雙碳”目標(biāo)。
圖 2 2016年-2020年我國(guó)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)。數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局
《意見(jiàn)》目標(biāo)的另一個(gè)重點(diǎn)在于明確了風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電將在未來(lái)能源體系中承擔(dān)更重的責(zé)任。截至2020年底，我國(guó)風(fēng)、光累計(jì)裝機(jī)總?cè)萘砍^(guò)5.3億千瓦，占同期全國(guó)電力總裝機(jī)容量22億千瓦的24%，距離2030年目標(biāo)尚有6.7億千瓦的缺口。風(fēng)光發(fā)電在我國(guó)經(jīng)歷了十余年的快速發(fā)展，目前行業(yè)成熟度已經(jīng)領(lǐng)先全球，2020年我國(guó)陸上風(fēng)電裝機(jī)容量占全球比重約40%，光伏裝機(jī)容量占全球比重約36%，是陸上風(fēng)電裝機(jī)容量、光伏裝機(jī)容量最大的國(guó)家；且風(fēng)光發(fā)電成本大幅下降，2020年部分地區(qū)陸上風(fēng)電與光伏發(fā)電標(biāo)桿電價(jià)已經(jīng)低于煤電上網(wǎng)基準(zhǔn)價(jià)。同時(shí)，隨著風(fēng)光發(fā)電補(bǔ)貼政策的調(diào)整，明確了“以收定支”的補(bǔ)貼原則，補(bǔ)貼政策開(kāi)始向低成本、高質(zhì)量、高技術(shù)水平的項(xiàng)目?jī)A斜，有利于進(jìn)一步促進(jìn)行業(yè)的良性發(fā)展。在成本降低、補(bǔ)貼政策調(diào)整與“雙碳”相關(guān)政策的支持下，預(yù)計(jì)風(fēng)光發(fā)電的裝機(jī)規(guī)模將進(jìn)一步提升，并在降碳工作的持續(xù)推進(jìn)下逐步代替火力發(fā)電成為最重要的發(fā)電方式。
圖 3 2020年全球風(fēng)電、光伏裝機(jī)容量組成結(jié)構(gòu)。數(shù)據(jù)來(lái)源：IRENA
圖 4 風(fēng)電上網(wǎng)指導(dǎo)價(jià)變化趨勢(shì)。數(shù)據(jù)來(lái)源：三峽能源招股書(shū)，公開(kāi)資料
圖 5 地面集中式光伏發(fā)電上網(wǎng)標(biāo)桿/指導(dǎo)電價(jià)變化趨勢(shì)。數(shù)據(jù)來(lái)源：中電聯(lián)，公開(kāi)資料
在調(diào)整能源結(jié)構(gòu)過(guò)程中需要嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)。《意見(jiàn)》同時(shí)指明了“防范風(fēng)險(xiǎn)”的工作原則，需要處理好減污降碳和能源安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全的關(guān)系，以確保能源安全穩(wěn)定供應(yīng)和平穩(wěn)過(guò)渡，有效應(yīng)對(duì)綠色低碳轉(zhuǎn)型伴隨的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)。
四、實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)需要依托技術(shù)的突破性進(jìn)展
深度脫碳要求發(fā)電、儲(chǔ)能、電網(wǎng)、CCUS等領(lǐng)域的技術(shù)出現(xiàn)突破性進(jìn)展。一方面，“雙碳”目標(biāo)對(duì)新能源產(chǎn)生了巨大需求，而新能源隨機(jī)性、間歇性、波動(dòng)性的特點(diǎn)使儲(chǔ)能、電網(wǎng)領(lǐng)域同樣面臨轉(zhuǎn)型升級(jí)的挑戰(zhàn)。另一方面，實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)也需要吸收端的助力，在碳捕集利用與封存技術(shù)方面，我國(guó)目前已投運(yùn)或建設(shè)中的CCUS項(xiàng)目約40個(gè)，試點(diǎn)示范項(xiàng)目規(guī)模不斷壯大，發(fā)展態(tài)勢(shì)良好，但是CCUS
技術(shù)整體處于工業(yè)示范階段，重大戰(zhàn)略技術(shù)仍存在缺口，與碳中和愿景的需求存在差距。
為此，《意見(jiàn)》提出將強(qiáng)化CCUS基礎(chǔ)研究和前沿技術(shù)布局，加快先進(jìn)適用技術(shù)研發(fā)和推廣，表明將編制碳中和技術(shù)發(fā)展路線圖，以培育國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、國(guó)家技術(shù)創(chuàng)新中心、重大科技創(chuàng)新平臺(tái)等方式，重點(diǎn)推動(dòng)新能源大規(guī)模友好并網(wǎng)、氫能、儲(chǔ)能、CCUS等領(lǐng)域的技術(shù)突破。
五、提升生態(tài)碳匯能力是實(shí)現(xiàn)“雙碳”的重要途徑? ??
在生態(tài)碳匯方面，我國(guó)目前森林覆蓋率為23.04%，森林蓄積量為175億立方米，森林面積達(dá)到2.2億公頃，森林面積和森林蓄積量持續(xù)增加，生態(tài)碳匯能力持續(xù)提升，但是現(xiàn)有成就距離《意見(jiàn)》中2025年實(shí)現(xiàn)森林覆蓋率達(dá)24.1%、森林蓄積量達(dá)180億立方米，2030年森林覆蓋率達(dá)到25%左右、森林蓄積量達(dá)到190億立方米的目標(biāo)仍存在差距，碳匯能力仍有較大的提升空間?！兑庖?jiàn)》提出將通過(guò)強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃和用途管控等方式鞏固生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力、通過(guò)實(shí)施生態(tài)保護(hù)修復(fù)重大工程等方式提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯增量。
六、明確實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)需要政府、市場(chǎng)雙輪驅(qū)動(dòng)
政府層面，將主要通過(guò)完善法律法規(guī)推動(dòng)“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。從全球來(lái)看，很多經(jīng)濟(jì)體通過(guò)立法、頒布法律法規(guī)等方式推動(dòng)減碳工作，如歐盟在2020年通過(guò)了《歐洲氣候法》，以法律的形式來(lái)推動(dòng)歐盟碳中和工作，利用法律法規(guī)的強(qiáng)制性保障碳達(dá)峰碳中和工作的有序推進(jìn)；美國(guó)出臺(tái)了《環(huán)境收入稅法案》、《美國(guó)復(fù)蘇與再投資法案》等政策法案，從稅收、投資等方面支持降碳工作的開(kāi)展。過(guò)去我國(guó)的節(jié)能減排工作主要法律依據(jù)是《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》，缺少針對(duì)碳排放的專項(xiàng)法律，也缺乏與降碳工作相配套的稅收、投資等政策體系，為此《意見(jiàn)》指出要全面清理現(xiàn)行法律法規(guī)中與“雙碳”工作不相適應(yīng)的內(nèi)容，加強(qiáng)法律法規(guī)間的銜接協(xié)調(diào)，研究制定碳中和專項(xiàng)法律，使法律法規(guī)更具針對(duì)性，更有效地從法律層面推進(jìn)“雙碳”工作。
市場(chǎng)機(jī)制層面，將主要通過(guò)完善全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)助力減碳工作。碳交易是碳減排的重要市場(chǎng)化機(jī)制，目前全球碳市場(chǎng)的份額已經(jīng)覆蓋了16%的碳排放，是推動(dòng)企業(yè)自愿減排的重要方式。我國(guó)在碳排放權(quán)交易市場(chǎng)試點(diǎn)基礎(chǔ)上，于今年7月?lián)駮r(shí)啟動(dòng)發(fā)電行業(yè)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)上線交易，預(yù)計(jì)可覆蓋全國(guó)40%的碳排放。在碳交易體系建設(shè)方面，我國(guó)較歐盟等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體相對(duì)落后。歐盟碳排放交易體系起始自2005年，涵蓋行業(yè)范圍廣、交易主體多，各方參與積極性較高，然而我國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)之前一直處于試點(diǎn)狀態(tài)，全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)與歐盟間存在一定差距，如全國(guó)碳交易市場(chǎng)碳排放配額發(fā)放的企業(yè)主體目前限制在電力行業(yè)，鋼鐵、水泥等行業(yè)僅在試點(diǎn)省市碳交易市場(chǎng)被覆蓋，碳定價(jià)體系仍不夠完善、市場(chǎng)主體交易不夠活躍、交易品種不夠豐富。
為此，《意見(jiàn)》提出加快建設(shè)完善全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，逐步擴(kuò)大市場(chǎng)覆蓋范圍，豐富交易品種和交易方式，完善配額分配管理，并將碳匯交易納入全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，同時(shí)加強(qiáng)電力交易、用能權(quán)交易和碳排放權(quán)交易的統(tǒng)籌銜接，通過(guò)各類(lèi)公共資源交易平臺(tái)的建設(shè)，強(qiáng)化市場(chǎng)在降碳工作中的作用。
七、結(jié)語(yǔ)
在“雙碳”目標(biāo)提出一周年后，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的這份《意見(jiàn)》是碳達(dá)峰碳中和工作的指導(dǎo)性文件，其出臺(tái)為碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)做出了頂層設(shè)計(jì)，隨之而來(lái)的還會(huì)有“N”個(gè)具體領(lǐng)域的頂層設(shè)計(jì)文件，指導(dǎo)、推進(jìn)我國(guó)碳達(dá)峰碳中和工作。面對(duì)氣候變化的威脅，全球其他經(jīng)濟(jì)體也在減碳過(guò)程中推出了各類(lèi)政策推進(jìn)碳中和工作，中大咨詢將會(huì)持續(xù)關(guān)注“雙碳”領(lǐng)域，并在后續(xù)逐步推出對(duì)全球主要經(jīng)濟(jì)體的碳中和政策的研究成果。