引言

日本的減碳政策經(jīng)過不斷發(fā)展完善，在內(nèi)容上以開發(fā)利用新能源、創(chuàng)新減排技術(shù)、發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)為主線，在形式上利用稅收、財(cái)政補(bǔ)貼等手段引導(dǎo)地方政府積極參與碳減排工作，調(diào)動(dòng)社會(huì)整體力量發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，取得了一定的碳減排效果。對(duì)我國(guó)啟示是利用政策引導(dǎo)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以獲取技術(shù)優(yōu)勢(shì)，同時(shí)推動(dòng)城市、企業(yè)與個(gè)人層面的碳減排。

一、日本減碳政策發(fā)展歷程與政策評(píng)價(jià)

日本減碳政策的演變與其資源稟賦和發(fā)展路徑息息相關(guān)，有限的自然資源與逐漸變化的發(fā)展模式使日本減碳政策確立向綠色低碳社會(huì)轉(zhuǎn)型的目標(biāo)。日本作為島國(guó)受自然環(huán)境約束較強(qiáng)，且距離中東等化石能源儲(chǔ)量豐富地區(qū)較遠(yuǎn)的地理位置使日本受資源約束較強(qiáng)，導(dǎo)致日本對(duì)氣候變化問題相對(duì)內(nèi)陸國(guó)家更敏感，有更足的動(dòng)力去發(fā)展綠色技術(shù)與綠色產(chǎn)業(yè)。解決氣候變化問題、獲取國(guó)際領(lǐng)先技術(shù)優(yōu)勢(shì)、促進(jìn)日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高日本國(guó)際地位、攝取政治利益，是日本減碳政策變化的原因。日本減碳政策的發(fā)展過程與歐盟類似，同樣是以污染治理為出發(fā)點(diǎn)，以能源結(jié)構(gòu)調(diào)整為主要抓手，以稅收、補(bǔ)貼、綠色金融為推動(dòng)手段，發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，逐步向碳中和推進(jìn)。

萌芽時(shí)期（1979年以前）：為應(yīng)對(duì)環(huán)境污染與能源危機(jī)，減碳政策以環(huán)境治理和能源發(fā)展為主，利用財(cái)政手段引導(dǎo)減碳

早期日本主要針對(duì)環(huán)境污染以及能源危機(jī)制定相應(yīng)的政策，利用財(cái)政政策引導(dǎo)企業(yè)節(jié)能減排，通過法規(guī)約束企業(yè)行為，以此解決環(huán)境污染與能源危機(jī)問題。日本為快速發(fā)展經(jīng)濟(jì)，在二戰(zhàn)后采取了以發(fā)展重工業(yè)為主的政策，但是隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，日本的環(huán)境污染愈發(fā)嚴(yán)重，這給日本社會(huì)造成了極大的影響。

為解決環(huán)境污染產(chǎn)生的嚴(yán)重后果，日本開始重視環(huán)境保護(hù)問題，推出多項(xiàng)政策加強(qiáng)環(huán)境治理。與此同時(shí)，1973年爆發(fā)的石油危機(jī)導(dǎo)致日本經(jīng)濟(jì)受損，因此日本此時(shí)的環(huán)境政策開始向發(fā)展新能源傾斜，期望通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整來擺脫對(duì)進(jìn)口能源的依賴。

之后日本出臺(tái)了一系列的節(jié)能減排、保護(hù)環(huán)境的法律法規(guī)，促進(jìn)新能源的開發(fā)利用、能源使用效率的提高、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，保障日本國(guó)內(nèi)的能源供給安全（表1）。在這些嚴(yán)格的法規(guī)政策的作用下，日本建立環(huán)境評(píng)估制度、引導(dǎo)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展、教育企業(yè)與居民形成環(huán)保理念，以此解決環(huán)境污染與能源依賴問題。

在企業(yè)層面，具體舉措包括對(duì)工廠綠色生產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼與支持，為環(huán)保工廠與企業(yè)提供優(yōu)惠貸款，支持可再生能源的研究，設(shè)定各類產(chǎn)品的能源效率標(biāo)準(zhǔn)，在企業(yè)內(nèi)任命能源經(jīng)理職位并要求企業(yè)定期報(bào)告能耗情況[1]；還對(duì)產(chǎn)生污染的企業(yè)進(jìn)行處罰，責(zé)令其對(duì)公害患者進(jìn)行補(bǔ)償。在居民層面，環(huán)境污染問題爆發(fā)后，日本開始重視環(huán)保教育，向民眾普及環(huán)境常識(shí)宣傳環(huán)保理念。

雖然此時(shí)期內(nèi)日本的碳減碳政策以環(huán)境治理和能源發(fā)展為主，但是這一時(shí)期內(nèi)的環(huán)境與能源政策起到了協(xié)同作用，使日本的二氧化碳排放增長(zhǎng)率逐漸下降（圖1）。

圖1 1947年至1979年日本二氧化碳排放增長(zhǎng)率。注：數(shù)據(jù)來源于Our world in data

建設(shè)完善時(shí)期（1980年-2017年）：重視新能源開發(fā)、技術(shù)創(chuàng)新，并通過法律法規(guī)、行政命令、稅收、財(cái)政補(bǔ)貼等手段建設(shè)低碳社會(huì)

隨著《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》的簽訂，國(guó)際社會(huì)對(duì)氣候變化問題越來越重視，加之日本國(guó)內(nèi)污染問題得到了有效控制，日本減碳政策重點(diǎn)轉(zhuǎn)變至應(yīng)對(duì)氣候變化，此時(shí)的減碳政策在內(nèi)容上以新能源開發(fā)利用、創(chuàng)新減排技術(shù)、發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)為主。

在20世紀(jì)80年代后，日本為解決氣候變化問題，將能源、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)三方面相協(xié)調(diào)，提出了能源安全、環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心的政策[2]。之后《地球溫室化對(duì)策推進(jìn)大綱》與《新國(guó)家能源戰(zhàn)略報(bào)告》，推動(dòng)日本調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，控制因化石能源消耗產(chǎn)生的溫室氣體排放。隨著減碳政策的完善，日本開始要求構(gòu)建低碳社會(huì)，實(shí)現(xiàn)碳減排目標(biāo)。

2010年《氣候變暖對(duì)策基本法案》規(guī)定日本2020年碳排放要比1990年減少25%，2050年要比1990年減少80%，并指出要在核電、可再生能源、交通運(yùn)輸、技術(shù)開發(fā)、國(guó)際合作等方面實(shí)施措施推動(dòng)碳減排。此后，日本又推出了《低碳城市法》、《戰(zhàn)略能源計(jì)劃》、《全球變暖對(duì)策計(jì)劃》等多項(xiàng)政策法規(guī)，以新能源創(chuàng)新為主線，推動(dòng)各部門低碳發(fā)展。

在此階段的政策執(zhí)行中，日本依靠行政命令、稅收、財(cái)政補(bǔ)貼、碳交易等手段使各級(jí)政府、企業(yè)與個(gè)人參與進(jìn)低碳社會(huì)發(fā)展，推進(jìn)日本的碳減排工作。

在各級(jí)政府層面，《低碳城市法》等法規(guī)要求日本各地方政府從能源角度入手，推動(dòng)交通、建筑、工業(yè)節(jié)能減排，并逐步培育地方綠色產(chǎn)業(yè)，還要求調(diào)整城市結(jié)構(gòu)、增加城市碳匯，從多方面入手推動(dòng)城市低碳發(fā)展。

在企業(yè)層面，日本主要采取了碳排放限額、環(huán)境稅（其中包括了全球氣候變暖對(duì)策稅）、財(cái)政補(bǔ)貼等手段推動(dòng)企業(yè)自愿采取碳減排措施，逐步扭轉(zhuǎn)企業(yè)發(fā)展觀念，從而實(shí)現(xiàn)企業(yè)低碳發(fā)展。例如，2012年推出了地球溫暖化對(duì)策稅，漸進(jìn)式提高稅率以推動(dòng)企業(yè)逐漸重視碳減排，2017年日本對(duì)中小企業(yè)補(bǔ)貼了10億日元以幫助其進(jìn)行能源管理，此外，日本還確立了階段性的碳排放交易體系，如資源排放交易計(jì)劃（JVETS）、核證減排計(jì)劃（JVER）、日本實(shí)驗(yàn)綜合排放交易體系（JEIETS），以及東京排放交易體系等地方政府自發(fā)組織的碳排放交易，利用市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)企業(yè)自愿參與減排活動(dòng)。

在個(gè)人層面，日本政府出臺(tái)了《環(huán)境教育法》，從法律層面上推動(dòng)民眾形成環(huán)保理念，同時(shí)通過劃定居民減排職責(zé)、利用財(cái)政補(bǔ)貼引導(dǎo)等手段使居民形成低碳生活模式，如居民購(gòu)買清潔能源汽車享受稅收減免與補(bǔ)貼[3]，促進(jìn)居民出行綠色化。

日本在這一階段內(nèi)與美國(guó)和歐盟做法相似，利用政策引導(dǎo)行業(yè)企業(yè)發(fā)展，同時(shí)發(fā)揮市場(chǎng)化機(jī)制的作用，調(diào)動(dòng)企業(yè)積極性，從企業(yè)層面推動(dòng)綠色技術(shù)創(chuàng)新與應(yīng)用，維持核心技術(shù)優(yōu)勢(shì)，不斷推進(jìn)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

根據(jù)歐委會(huì)發(fā)布的《歐盟工業(yè)研發(fā)投資記分牌》，在2010至2016年間，上榜企業(yè)綠色發(fā)明數(shù)量占全球總量的82%（圖2），日本（97%）、美國(guó)（89%）、歐盟（87%）等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體均高于世界平均水平，充分利用了企業(yè)的自主性，利用企業(yè)主導(dǎo)綠色技術(shù)創(chuàng)新。而我國(guó)卻僅有65%，說明我國(guó)頭部企業(yè)的自主能動(dòng)性未被充分釋放，企業(yè)主導(dǎo)性在綠色技術(shù)創(chuàng)新與應(yīng)用、核心技術(shù)發(fā)展等方面表現(xiàn)較差。

圖2 2010—2016年全球代表性國(guó)家企業(yè)綠色專利占比情況

早期日本推動(dòng)重工業(yè)的發(fā)展，造成了嚴(yán)重的環(huán)境污染，同時(shí)形成了對(duì)化石能源的極度依賴問題，在1980年化石能源占比維持在90%以上（圖3）。之后隨著能源政策的調(diào)整，核能開始快速發(fā)展，化石能源的占比逐漸降低，到1996年下降至82%。

在1990年至1996年間，雖然日本能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化，但是日本碳排放仍然與GDP呈相同的增長(zhǎng)趨勢(shì)，兩者并未實(shí)現(xiàn)脫鉤（圖4），原因在于這一階段內(nèi)日本經(jīng)濟(jì)保持增長(zhǎng)，各部門碳排放不斷增多（圖5），導(dǎo)致日本的碳排放呈現(xiàn)出上升趨勢(shì)。

在1997年至2012年間，日本碳排放進(jìn)入了平臺(tái)期，期間在2008年與2009年碳排放產(chǎn)生了大幅下降，這是由于全球金融危機(jī)使日本經(jīng)濟(jì)蕭條，大量的失業(yè)造成了能源消耗與產(chǎn)品生產(chǎn)的減少，從而使碳排放減少。

2011年產(chǎn)生的福島核事故導(dǎo)致日本對(duì)核能的利用大幅減少，使化石能源的占比激增，導(dǎo)致2011年至2013年碳排放量快速上升。從核泄露事故中恢復(fù)之后，在2013年至2017年間，日本碳排放達(dá)到峰值開始下降，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與碳排放逐漸脫鉤，這是由于福島核泄漏之后，日本能源結(jié)構(gòu)開始了新一輪的優(yōu)化，以綠色能源、綠色技術(shù)發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，使碳排放逐漸下降。

2017年日本碳排放量為12億噸，相比1990年的11億噸增長(zhǎng)了1億噸，很難達(dá)成《氣候變暖對(duì)策基本法案》中規(guī)定的到2020年碳排放要比1990年減少25%的目標(biāo)，因此日本在未來需要付出極大的努力以達(dá)成碳中和目標(biāo)。

圖3 1980年至2019年日本能源結(jié)構(gòu)。注：數(shù)據(jù)來源于Our world in data

圖4 1990年至2018年日本碳排放與GDP走勢(shì)。注：數(shù)據(jù)來源于Climate Watch和世界銀行

圖5 1990年至2018年日本各部門碳排放。注：數(shù)據(jù)來源于Climate Watch

全面發(fā)展時(shí)期（2018年至今）：促進(jìn)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而為實(shí)現(xiàn)碳中和鋪路

在《巴黎協(xié)定》生效之后，國(guó)際社會(huì)推動(dòng)碳中和建設(shè)，日本的減碳政策在能源轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)上推動(dòng)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)。自2018年推出第五期《能源基本計(jì)劃》以來，日本持續(xù)投入研發(fā)經(jīng)費(fèi)至新能源開發(fā)利用中。之后《革新環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略》又提高了綠色技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用，提出了39項(xiàng)重點(diǎn)綠色技術(shù)，包括可再生能源、氫能、核能、碳捕集利用和封存、儲(chǔ)能、智能電網(wǎng)等綠色技術(shù)，計(jì)劃投入 30 萬億日元以促進(jìn)綠色技術(shù)的快速發(fā)展。2020 年 12 月，日本頒布了《2050 年碳中和綠色增長(zhǎng)戰(zhàn)略》[4]，提出了推動(dòng)日本實(shí)現(xiàn)碳中和的產(chǎn)業(yè)分布圖，并要求通過財(cái)政扶持、稅收、金融支持等方式引導(dǎo)企業(yè)創(chuàng)新，推動(dòng)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展（圖6）。

圖6 日本碳中和的產(chǎn)業(yè)分布圖

二、日本減碳政策對(duì)中國(guó)的啟示

日本減碳政策逐步完善，在內(nèi)容上基于資源稟賦、技術(shù)優(yōu)勢(shì)制定了以能源轉(zhuǎn)型為核心實(shí)現(xiàn)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主的減碳發(fā)展路線。在政策執(zhí)行上形成了利用政策引導(dǎo)城市自主規(guī)劃碳減排，利用碳稅制度、財(cái)政補(bǔ)貼等手段推動(dòng)企業(yè)自愿采取減排措施，積極引導(dǎo)民眾參與環(huán)保運(yùn)動(dòng)，從多維度共同推進(jìn)碳減排的模式。日本獲取了一定減排效果，從其碳減排過程中可以總結(jié)如下經(jīng)驗(yàn)。

第一，日本減碳政策以創(chuàng)新新能源、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)為主，利用政策引導(dǎo)加市場(chǎng)化機(jī)制推動(dòng)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，從而持續(xù)發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，全方位地推進(jìn)碳減排工作。在《2050 年碳中和綠色增長(zhǎng)戰(zhàn)略》的引導(dǎo)下，日本著重推動(dòng)14個(gè)領(lǐng)域的綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。為此，日本運(yùn)用稅收、補(bǔ)貼等手段調(diào)動(dòng)市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)企業(yè)保持綠色技術(shù)創(chuàng)新，2010年至2016年間，日本企業(yè)的綠色技術(shù)發(fā)明數(shù)量占日本整體的97%，發(fā)揮了企業(yè)作為市場(chǎng)主體的作用，利用企業(yè)創(chuàng)新獲取核心技術(shù)、推動(dòng)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以此維護(hù)日本在各領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)地位。

雖然我國(guó)在光伏等綠色產(chǎn)業(yè)方面取得了一定的優(yōu)勢(shì)，但是仍存在較大的不足，尤其是并未充分發(fā)揮企業(yè)的主動(dòng)性與主導(dǎo)作用，2010年至2016年間，企業(yè)的綠色技術(shù)發(fā)明數(shù)量?jī)H占我國(guó)整體的65%，使我國(guó)綠色技術(shù)的創(chuàng)新速度較慢。目前我國(guó)在海上風(fēng)電方面與最先進(jìn)的歐洲在技術(shù)差距上仍有不小的距離，而且我國(guó)部分優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)也存在關(guān)鍵技術(shù)缺失、原創(chuàng)技術(shù)短板、知識(shí)產(chǎn)權(quán)獲取有風(fēng)險(xiǎn)等不足[5]，需要不斷加強(qiáng)新能源技術(shù)創(chuàng)新方面的投入以取得技術(shù)突破。

在我國(guó)政策執(zhí)行中，對(duì)稅收、補(bǔ)貼等手段引導(dǎo)作用的發(fā)揮存在不足，如2018年我國(guó)在新能源電力的實(shí)際補(bǔ)貼和理論補(bǔ)貼之間的缺口達(dá)到937億元，部分新能源產(chǎn)業(yè)價(jià)格補(bǔ)貼存在補(bǔ)貼缺口和過度補(bǔ)貼并存的現(xiàn)象[6]。過度補(bǔ)貼的存在導(dǎo)致部分企業(yè)過度依賴補(bǔ)貼政策，影響了市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制對(duì)企業(yè)的引導(dǎo)效果。

因此，我國(guó)需要不斷完善政策體系，合理調(diào)整稅收、補(bǔ)貼政策，利用市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)企業(yè)創(chuàng)新綠色技術(shù)，提供持續(xù)性創(chuàng)新與變革動(dòng)力，加強(qiáng)我國(guó)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。

第二，日本早期減碳政策制定中就有意識(shí)地明確各社會(huì)主體職責(zé)，調(diào)動(dòng)全社會(huì)積極性，以社會(huì)力量共同應(yīng)對(duì)全球氣候變暖。在各級(jí)政府層面，日本積極推動(dòng)低碳城市建設(shè)。城市是人類社會(huì)生產(chǎn)生活的中心，會(huì)產(chǎn)生大量的碳排放，也是低碳發(fā)展政策的推動(dòng)執(zhí)行層面[7]，因此，低碳城市建設(shè)是應(yīng)對(duì)氣候變化的重要突破口。日本由中央政府設(shè)定法規(guī)、提供信息咨詢與指導(dǎo)，推出環(huán)境示范城市和環(huán)境未來城市項(xiàng)目，對(duì)每個(gè)城市進(jìn)行綠色低碳發(fā)展規(guī)劃，從能源清潔、低碳交通、低碳建筑、低碳生活、低碳產(chǎn)業(yè)等方面推進(jìn)低碳城市的建設(shè)，日本還利用市場(chǎng)化機(jī)制引導(dǎo)政府、高校、企業(yè)等多方面合作，為低碳城市發(fā)展注入內(nèi)生動(dòng)力。

我國(guó)于2010年開始啟動(dòng)國(guó)家低碳省和低碳城市試點(diǎn)工作，并且逐步建設(shè)國(guó)家生態(tài)文明先行示范區(qū)，但是我國(guó)低碳城市的建設(shè)仍處于初級(jí)階段，這是由于資源稟賦存在限制、城市數(shù)目繁多與城市類型明顯差異等限制條件的存在，使我國(guó)低碳城市建設(shè)存在領(lǐng)域不協(xié)調(diào)、區(qū)域不協(xié)調(diào)、缺乏整體規(guī)劃、過于依靠政府力量、公眾參與度低等問題。我國(guó)目前仍有較大的發(fā)展需求，提高經(jīng)濟(jì)水平、改善人民生活水平是我國(guó)的重要任務(wù)，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化是我國(guó)發(fā)展的必經(jīng)之路，然而工業(yè)化會(huì)帶來大量的能源消耗與碳排放，這導(dǎo)致我國(guó)城市低碳發(fā)展受到一定阻礙，也會(huì)使執(zhí)政者難以權(quán)衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與節(jié)能降碳。

因此，我國(guó)需要加強(qiáng)低碳城市發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)與城市獨(dú)特規(guī)劃，并利用市場(chǎng)化機(jī)制調(diào)動(dòng)企業(yè)、利用環(huán)保教育調(diào)動(dòng)公眾，為低碳城市發(fā)展提供內(nèi)生動(dòng)力。

在企業(yè)與個(gè)人層面，兩者作為碳減排工作的具體行動(dòng)單元，其在碳減排過程中具有極為重要的作用。日本利用稅收、財(cái)政補(bǔ)貼等手段推動(dòng)企業(yè)與個(gè)人參與碳減排工作，又通過《環(huán)境教育法》等法律法規(guī)手段培養(yǎng)企業(yè)與個(gè)人的低碳理念，綜合利用社會(huì)各層級(jí)的力量推動(dòng)碳減排。因此，我國(guó)還需要利用政策法規(guī)調(diào)動(dòng)企業(yè)與個(gè)人的積極性，推動(dòng)企業(yè)與個(gè)人積極參與節(jié)能降碳，助力“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

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