引言
我國減少碳排放相關(guān)的政策長期以來著力于節(jié)約能源和減少污染物排放，其主題從“節(jié)能減排”逐漸演變?yōu)椤暗吞肌卑l(fā)展并過渡到如今的“雙碳”時代。對過往政策進行脈絡(luò)梳理和經(jīng)驗總結(jié)有助于推進今后“雙碳”政策體系的建設(shè)，加速推動減碳工作的有效運行。中大咨詢從政策角度入手，分為上下兩篇，研究中國的減碳政策從“節(jié)能減排”邁向“雙碳”目標(biāo)的演變過程。
本篇為中國政策梳理的上篇，三十多年來我國“節(jié)能減排”政策體系不斷進行改革和完善，在堅持節(jié)能優(yōu)先的前提下，調(diào)整能源戰(zhàn)略，并采取措施防治污染，從采取單一的行政命令控制手段到重視市場化調(diào)節(jié)機制的重要作用，在降低能耗、治理環(huán)境污染等方面取得了一定的成效。
一、初始形成階段（1980-1994）
以行政手段為主，重點關(guān)注節(jié)約能源
上世紀(jì)八十年代起，能源問題就已成為國民經(jīng)濟發(fā)展中的突出矛盾，國家開始重視能源的節(jié)約和管理，并采取政策措施促進能源的合理開發(fā)和利用，同時關(guān)注環(huán)境污染的治理。
主要政策介紹
初始形成階段確定了節(jié)能的戰(zhàn)略地位，我國從節(jié)能和環(huán)保兩方面入手，初步建成節(jié)能減排體系，致力于加強節(jié)能技術(shù)改造和治理環(huán)境污染。
● 建立以節(jié)能管理為基礎(chǔ)的綜合性法規(guī)體系
我國節(jié)能政策體系初步形成的開端是1980年《關(guān)于加強節(jié)約能源工作的報告》的頒布，強調(diào)把能源的節(jié)約放在優(yōu)先地位，加強能源管理，自此節(jié)能被作為專項工作納入國家的宏觀管理范疇[1]。1986年，國務(wù)院發(fā)布了《節(jié)約能源管理暫行條例》，對我國的節(jié)能工作做出了全方位的指導(dǎo)[2]。國家出臺的一系列有關(guān)節(jié)能的政策法規(guī)，對企業(yè)的節(jié)能水平制定了綜合性的考核標(biāo)準(zhǔn)，并實施能源利用狀況的監(jiān)督，推進了節(jié)能管理法規(guī)體系的建設(shè)。
● 頒布節(jié)能技術(shù)政策及改造措施
節(jié)能技術(shù)的推廣和改造能夠有力推行節(jié)能工作，1984年出爐的《節(jié)能技術(shù)政策大綱》提出依靠技術(shù)進步來降低能源消耗，將大力開展節(jié)能技術(shù)改造作為長期途徑[3]。我國節(jié)能工作以提高用熱和用電效率為重點，實施熱電聯(lián)產(chǎn)、集中供熱、提高工業(yè)鍋爐和窯爐效率、余熱回收利用，推廣省能設(shè)備、節(jié)能建筑等技術(shù)政策要點，改造耗能工藝設(shè)備，提高了用能技術(shù)水平。
● 推進環(huán)保立法和污染防治工作
隨著憲法確立了環(huán)境保護在社會生活中的重要地位，上世紀(jì)90年代初，國務(wù)院相繼發(fā)布了《中華人民共和國水污染防治法實施細則》《中華人民共和國大氣污染防治實施細則》《征收排污費暫行辦法》等法律法規(guī)，在污染治理方面初步建立了配套的政策體系?！吨袊?1世紀(jì)議程——中國21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》也在1994年頒布，指出經(jīng)濟發(fā)展不應(yīng)以犧牲資源環(huán)境為代價，必須堅持可持續(xù)發(fā)展[1]。
資料來源：中國政府網(wǎng)；中大咨詢整理
政策機理分析
● 以行政命令強制推行節(jié)能減排措施
本階段處于從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型期，我國政府主要采取了節(jié)能指令、加價收費、許可證制度等行政措施和強制性命令來推動節(jié)能減排工作[2]。1980至1982年，為實現(xiàn)年均節(jié)能量4000萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤的目標(biāo)，國務(wù)院先后發(fā)布了壓縮工業(yè)鍋爐和工業(yè)窯爐燒油、節(jié)約用電、節(jié)約成品油、節(jié)約工業(yè)鍋爐用煤、發(fā)展煤炭洗選加工合理用能等5個節(jié)能指令，開始在行政法規(guī)層面規(guī)制節(jié)約能源。在國家宏觀政策的引導(dǎo)下，上海、浙江、遼寧等各地也制訂了相應(yīng)的節(jié)能管理辦法，對不合理利用能源的行為進行限制。1981年《超定額耗用燃料加價收費實施辦法》規(guī)定，對燃料消耗超過定額的企業(yè)收取50%的加價費用，作為節(jié)能措施費用的補充。1989年，國家環(huán)境保護局發(fā)布了《中華人民共和國水污染防治法實施細則》，對超過國家或地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)事業(yè)單位，在限期治理后給予排污許可證。
● 使用有限的市場化手段助力企業(yè)節(jié)能減排
從節(jié)能降耗的實踐來看，我國政府也曾采取市場激勵手段加強企業(yè)的節(jié)能基建和技術(shù)改造，包括節(jié)能投資和信貸優(yōu)惠，為節(jié)能減排的市場化機制奠定了基礎(chǔ)。例如，1983年實行了節(jié)能技術(shù)改造專項貸款的“撥改貸”[4]，即將最初由財政撥款的節(jié)能基建投資改為年息僅為2.4%的低息貸款，低于當(dāng)時5%的一般商業(yè)貸款年利率，鼓勵企業(yè)以節(jié)能降耗為重點研究和開發(fā)節(jié)能技術(shù)。另外，《征收排污費暫行辦法》作為對《環(huán)境保護法》的補充，明確了要對超過國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)排放污染物收取排污費，促進企事業(yè)單位加強經(jīng)營管理，節(jié)約和綜合利用資源。
政策實施效果
這一時期是我國的經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型期，我國政府主要依靠行政手段加強節(jié)能管理，在節(jié)能技術(shù)升級、環(huán)境污染治理方面取得了成效，在一定程度上調(diào)動了企業(yè)節(jié)能的積極性，推動了能源的開發(fā)和節(jié)約，我國單位GDP能源使用量呈現(xiàn)出逐年遞減的態(tài)勢（圖1）。然而，政府和企業(yè)在節(jié)能減排工作中責(zé)任定位模糊，政府包攬了政策制定和實施管理工作，且行政措施的強制性不足，節(jié)能減排成為了政府單方面的行為和責(zé)任，企業(yè)未能充分發(fā)揮作用[5]。同時，我國能源的發(fā)展過程中也存在利用效率低下、經(jīng)濟效益不佳等問題，例如鋼鐵、建材、化工等主要工業(yè)產(chǎn)品單位能耗較高，與發(fā)達國家相比差距較大，規(guī)模經(jīng)濟效益不夠理想，節(jié)能潛力巨大。
圖1 1981-1990年我國單位GDP能源使用量（單位：購買力平價美元/千克石油當(dāng)量）。數(shù)據(jù)來源：IEA，世界銀行；中大咨詢整理
二、發(fā)展變革階段（1995-2007）
堅持節(jié)能優(yōu)先，開始重視能源結(jié)構(gòu)調(diào)整
隨著能源短缺和用能緊張問題的加劇，節(jié)約能源仍然是極為重要的現(xiàn)實課題，大量使用傳統(tǒng)化石能源帶來的高耗能高排放問題，也催生了能源利用效率提升和結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要。
主要政策介紹
發(fā)展變革階段，節(jié)能減排成為基本國策，堅持節(jié)能優(yōu)先，開始將能源作為經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略重點，重視能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整。我國形成了以節(jié)能法律法規(guī)為主體、以相關(guān)能源單行法和節(jié)能措施為支撐的節(jié)約能源法律框架體系。
● 加強節(jié)能管理的政策體系建設(shè)
堅持節(jié)能先行。我國政府于1997年通過了《中華人民共和國節(jié)約能源法》（以下簡稱《節(jié)能法》），明確節(jié)約能源是國家經(jīng)濟發(fā)展的一項長遠戰(zhàn)略方針，要求加強節(jié)能工作，合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源消費結(jié)構(gòu)，挖掘節(jié)能的市場效益[6]?！豆?jié)能法》是我國社會經(jīng)濟史上的里程碑，自此節(jié)能減排成為了我國的基本國策，為節(jié)能提供了法律保障。
● 開始出臺長期能源規(guī)劃
制定能源規(guī)劃。我國已建立起較為成熟的節(jié)能工作體系，對未來能源的發(fā)展做出了長遠規(guī)劃。2004年的《能源中長期發(fā)展規(guī)劃綱要(2004~2020年)(草案)》是我國能源領(lǐng)域的第一個中長期規(guī)劃，強調(diào)必須堅持把能源作為經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略重點，以能源的可持續(xù)發(fā)展和有效利用支持我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。
開始重視新能源和可再生能源發(fā)展，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)。我國節(jié)能減排政策的發(fā)展變革階段以1995年國務(wù)院頒布的《1996-2010年新能源和可再生能源發(fā)展綱要》為開端，鼓勵開發(fā)風(fēng)能、太陽能和地?zé)崮艿惹鍧嵞茉矗e極發(fā)展可再生能源事業(yè)，促進了能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化[7]。
● 污染控制和防治政策加碼
完善環(huán)保立法體系。新修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》是我國環(huán)境保護立法的重大突破，針對工業(yè)固體廢物污染提出治理措施，首次將限期治理決定權(quán)由人民政府賦予環(huán)保行政主管部門。2002年的《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進法》鼓勵企業(yè)參與研發(fā)和推廣清潔生產(chǎn)技術(shù)的工作，提高清潔生產(chǎn)水平和技術(shù)改造能力，達到減少污染排放的效果[8]。
豐富控污執(zhí)行手段。2003年《排污費征收使用管理條例》指出，加強對排污費征收、使用工作的指導(dǎo)、管理和監(jiān)督。不同于上一階段的《征收排污費暫行辦法》，所有排污企業(yè)都需繳納一定數(shù)額的排污費，排污費的征收、使用必須嚴格實行收支兩條線。
資料來源：中國政府網(wǎng)；中大咨詢整理
政策機理分析
本階段，我國節(jié)能減排的政策工具保留了行政手段的運用，并逐漸向市場化機制邁進。
● 實施指令控制型政策推進節(jié)能減排工作
加大淘汰落后產(chǎn)能力度，嚴控“雙高”行業(yè)過快增長。我國于2005年啟動了以節(jié)能降耗為起點的產(chǎn)業(yè)新政策體系，明確下達了淘汰落后產(chǎn)能的任務(wù)，強制公布淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)名單，嚴控高耗能高排放和產(chǎn)能過剩行業(yè)擴大產(chǎn)能項目。同時，加強對淘汰落后產(chǎn)能的核查，對未按期完成淘汰落后產(chǎn)能任務(wù)的企業(yè)，依法吊銷排污許可證、生產(chǎn)許可證、安全生產(chǎn)許可證，不予審批和核準(zhǔn)新的投資項目。此舉有利于推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，對于我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整起重要作用。
資料來源：國家發(fā)改委，《節(jié)能減排綜合性工作方案》
加強重點耗能單位節(jié)能管理。自1999年《重點用能單位節(jié)能管理辦法》頒布以來，我國政府不斷加強對重點用能單位的節(jié)能管理，要求省級節(jié)能主管部門加強對年耗能5000噸標(biāo)準(zhǔn)煤以上重點用能單位的節(jié)能監(jiān)管[9]，對節(jié)能考核結(jié)果為未完成等級的重點用能單位，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其實施能源審計、報送能源審計報告、提出整改措施并限期整改。做好節(jié)能監(jiān)測、產(chǎn)品能耗限額管理和限期淘汰等工作，有助于控制能源消費總量，提高能源使用效率。
強化節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任制度。2006年，《國務(wù)院關(guān)于加強節(jié)能工作的決定》對各地區(qū)的節(jié)能任務(wù)進行了部署，落實節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任制，要求將單位GDP能耗下降指標(biāo)納入各地經(jīng)濟社會發(fā)展綜合考核體系，對地方各級人民政府實行節(jié)能工作問責(zé)制。目標(biāo)責(zé)任制度將節(jié)能目標(biāo)按地區(qū)進行分解，是中國政府推進節(jié)能的創(chuàng)新性舉措之一[10]，加強了節(jié)能責(zé)任意識，為依靠行政手段推進節(jié)能進一步夯實了法律基礎(chǔ)。
資料來源：《國務(wù)院關(guān)于“十一五”期間各地區(qū)單位生產(chǎn)總值能源消耗降低指標(biāo)計劃的批復(fù)》
● 依靠市場激勵型政策治污減排
使用排污收費制度提升企業(yè)排污成本。自2003年《排污費征收使用管理條例》實施以來，我國政府不斷加強對排污費征收工作的監(jiān)督管理，進一步明確了排污收費的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，促進了污染治理和排污單位的經(jīng)營管理。排污費的收取減輕了政府在節(jié)能減排、環(huán)境治理財政支出上的負擔(dān)，同時也使企業(yè)的排污行為受到了市場機制的調(diào)節(jié)[11]（圖2）。一方面影響了企業(yè)的決策，特別是對于高耗能高排放企業(yè)來說，主動減少產(chǎn)量、治理污染能夠促進節(jié)能環(huán)保，若選擇繳納排污費，也會作為專項資金用于節(jié)能減排；另一方面能夠促進污染減排技術(shù)的創(chuàng)新，排污費是根據(jù)企業(yè)的排污量來征收的，所以企業(yè)必須考慮減少排污量，這將促使企業(yè)不斷開發(fā)新技術(shù)，減少污染物的排放。
圖2 排污收費制度傳導(dǎo)機制
政策實施效果
市場經(jīng)濟體制助力節(jié)能減排政策改革，政策基礎(chǔ)更加牢固，環(huán)境污染得到改善，能源結(jié)構(gòu)進一步調(diào)整，但尚未轉(zhuǎn)變粗放式的經(jīng)濟發(fā)展理念，市場調(diào)節(jié)機制有待優(yōu)化[12]。
節(jié)能減排取得顯著成效。“十一五”期間，我國在節(jié)能減排相關(guān)政策的指導(dǎo)下基本完成了“十一五”規(guī)劃確定的目標(biāo)任務(wù)。截至2010年底，全國單位GDP能耗下降19.1%，主要污染物排放總量得到控制，環(huán)境污染防治取得階段性成果。
注：化學(xué)需氧量、二氧化硫為當(dāng)期衡量污染排放的主要參考指標(biāo)。數(shù)據(jù)來源：國家發(fā)改委；中大咨詢整理
能源結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化。政府和企業(yè)開始重視新能源和可再生能源的開發(fā)利用，提升了非化石能源的比重。2010年，我國煤炭消費量約占能源消費總量的69%，相較于2000年下降了3%，一次電力及其他清潔能源的占比則由7.2%提升至9%（圖3）。
圖3 2000年、2010年我國能源消費結(jié)構(gòu)（單位：%）。數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局；中大咨詢整理
總體而言，我國的節(jié)能減排工作不斷改革創(chuàng)新，打下了堅實的政策基礎(chǔ)，但還存在法律法規(guī)體系不夠科學(xué)規(guī)范、財稅制度尚不完善等問題[13]。片面追求經(jīng)濟增長是節(jié)能減排政策實施過程中較大的阻礙因素，我國較為缺乏低能耗、低污染的先進生產(chǎn)能力，對于如何處理經(jīng)濟增長和污染排放的矛盾沖突缺少經(jīng)驗。同時，市場調(diào)節(jié)機制不夠健全，配套的激勵政策滯后，例如，排污收費制度還停留在行政調(diào)控思維上，沒有充分體現(xiàn)出價格機制的激勵約束作用[14]。
三、深化改革階段（2007-2016）
全面完善節(jié)能政策體系，調(diào)整能源戰(zhàn)略，倡導(dǎo)低碳減排
全球氣候變化形勢嚴峻，過多的能源消耗、較高的碳排放使得發(fā)展低碳能源和低碳減排工作成為了重要任務(wù)，同時對節(jié)能減排政策的科學(xué)性也提出了更高的要求。
主要政策介紹
深化改革階段加大節(jié)能體系的改革力度，開發(fā)利用可再生能源以進一步優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，鼓勵利用低碳技術(shù)提高減排效率。
● 完善節(jié)能減排政策體系
修訂《節(jié)能法》，完善節(jié)能制度。2008年修訂后的新《節(jié)能法》制定了節(jié)能管理的一系列具體化方針，進一步明確了節(jié)能執(zhí)法主體和重點用能單位的節(jié)能義務(wù)，強化了節(jié)能法律責(zé)任[15]。在新法中，政府機構(gòu)也被列入監(jiān)管重點，我國的節(jié)能政策體系得到了完善。
升級節(jié)能減排目標(biāo)。2014年政府工作報告中明確規(guī)定了當(dāng)年能源消耗強度要降低3.9%以上，二氧化硫、化學(xué)需氧量排放量減少2%，進一步加大了節(jié)能減排工作的力度。2016年的《“十三五”節(jié)能減排綜合性工作方案》也明確了日后節(jié)能減排的重點領(lǐng)域，要確保完成“十三五”節(jié)能減排約束性目標(biāo)，經(jīng)濟發(fā)展不以環(huán)境惡化為代價，為建設(shè)生態(tài)文明提供有力支撐。
推進節(jié)能減排市場化。隨著市場化機制的加強，排污權(quán)交易平臺開始在我國投入使用，2007年，國內(nèi)第一個排污權(quán)交易中心在浙江嘉興掛牌成立。排污權(quán)交易在我國部分省市開展試點，逐步走向制度化和規(guī)范化。
● 調(diào)整能源發(fā)展戰(zhàn)略
以能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化為突破口調(diào)整能源戰(zhàn)略，強調(diào)積極發(fā)展低碳能源，并做出了長期規(guī)劃。繼2008年《可再生能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》指出要加強清潔可再生能源的研發(fā)和推廣后，2014年底，國務(wù)院頒布的《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃2014-2020》提出以電力為中心的能源消費結(jié)構(gòu)調(diào)整，降低煤炭消費比重，提高天然氣消費比重，重視和大力發(fā)展風(fēng)電、太陽能、地?zé)崮艿瓤稍偕茉础?/span>
● 鼓勵低碳發(fā)展模式
大氣污染帶來的碳排放問題日益嚴峻，2007年，政府發(fā)布了《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》，將嚴格控制溫室氣體排放作為重要任務(wù)，國家十分重視低碳發(fā)展。
積極發(fā)展低碳技術(shù)。2011年的《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》明確了我國控制溫室氣體排放的總體要求和重點任務(wù)，指出要綜合運用各種手段加強低碳技術(shù)的研發(fā)，推廣一批具有良好減排效果的低碳技術(shù)和產(chǎn)品，大力推進節(jié)能降耗。
開展低碳發(fā)展試驗試點。《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》要求各低碳試點地區(qū)因地制宜探索低碳發(fā)展模式，研究制定支持試點的財稅、金融、價格等方面的配套政策，形成低碳發(fā)展的政策體系，推動了我國的低碳化進程。
資料來源：中國政府網(wǎng)；中大咨詢整理
政策機理分析
● 推行市場化的經(jīng)濟激勵政策
財政政策：用于促進節(jié)能降耗和污染防治的最主要措施
加大節(jié)能和環(huán)保財政投入，用于支持重點節(jié)能工程和環(huán)保設(shè)施項目的建設(shè)[16]。“十一五”期間，中央在節(jié)能技術(shù)改造資金上投入了超過300億元，支持重點節(jié)能工程項目，形成了約1.6億噸標(biāo)準(zhǔn)煤的節(jié)能能力，對實現(xiàn)我國的節(jié)能目標(biāo)發(fā)揮了重要作用。“十二五”起始，2007年，中央財政設(shè)立了節(jié)能減排專項資金，安排預(yù)算235億元，2008年增加至270億元，主要投入于節(jié)能技術(shù)升級和淘汰落后產(chǎn)能上。
強化政府采購在節(jié)能中的作用。推行政府綠色采購，完善強制采購和優(yōu)先采購制度，逐步提高節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品比重，實行節(jié)能環(huán)保服務(wù)政府采購[17]。2007年，列入政府強制采購清單的節(jié)能產(chǎn)品總計33種類別，涉及539家企業(yè)和14551個產(chǎn)品型號，加大了政府對節(jié)能新產(chǎn)品的傾斜力度，有效激勵企業(yè)向生產(chǎn)節(jié)能產(chǎn)品的方向發(fā)展。
稅收政策：實行稅收優(yōu)惠和推進稅費改革
加大節(jié)能項目稅收優(yōu)惠的范圍和力度。新《節(jié)能法》明確表示，對列入推廣目錄的節(jié)能技術(shù)、節(jié)能產(chǎn)品實行稅收優(yōu)惠，促進了我國節(jié)能目標(biāo)的實現(xiàn)。過去的節(jié)能減排稅收優(yōu)惠政策局限于企業(yè)所得稅、消費稅等環(huán)節(jié)，2010年起，為鼓勵企業(yè)加大節(jié)能技術(shù)改造的工作力度，對于節(jié)能服務(wù)公司實施的合同能源管理項目，暫免征收營業(yè)稅和增值稅[7]。
增加高耗能、高排放領(lǐng)域的稅負。《關(guān)于印發(fā)“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》明確了積極推進資源稅費改革，將原油、天然氣和煤炭資源稅計征辦法由從量征收改為從價征收并適當(dāng)提高稅負水平；積極推進環(huán)境稅費改革，選擇防治任務(wù)重、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)成熟的稅目開征環(huán)境保護稅；調(diào)整進出口稅收政策，控制高耗能、高排放產(chǎn)品的出口。
價格政策：加強價格機制的激勵約束作用
強化價格約束引導(dǎo)，深入實施差別電價[18]，提升高耗能企業(yè)生產(chǎn)成本。2010年，我國在實施差別電價政策的基礎(chǔ)上，進一步提高了限制類和淘汰類企業(yè)電價，并首次提出對能源消耗超過規(guī)定限額標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)實行“懲罰性電價”，各地可在國家規(guī)定基礎(chǔ)上，按程序加大差別電價、懲罰性電價實施力度。例如，河北省對鋼鐵、水泥行業(yè)實施的差別電價和懲罰性電價政策，高于國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，并執(zhí)行更加嚴格的能耗限額標(biāo)準(zhǔn)，起到了抑制高耗能行業(yè)過快增長和淘汰落后產(chǎn)能的作用。2013年，國家開始對電解鋁企業(yè)依據(jù)鉛液電解交流電耗實行階梯電價，超過最低標(biāo)準(zhǔn)每噸13700千瓦時的加收電價。次年，再次運用價格手段促進水泥行業(yè)進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實行基于可比熟料（水泥）綜合電耗水平標(biāo)準(zhǔn)的階梯電價政策。
深化價格激勵作用，支持可再生能源發(fā)展。我國對可再生能源價格實施了價格激勵政策，如對可再生能源發(fā)電按照規(guī)定的上網(wǎng)價格實行全額強制性收購，保證適當(dāng)?shù)耐顿Y回報[19]。此類政策引導(dǎo)了大量的社會資本積極進入新能源領(lǐng)域，在風(fēng)電領(lǐng)域，到2016年，中國風(fēng)力發(fā)電裝機容量已經(jīng)達到了1.49億千瓦，從2010年起年復(fù)合增長率接近31%，風(fēng)電裝機容量躍居全球第一。
金融政策：增強綠色信貸支持和能效指引
監(jiān)管機構(gòu)鼓勵各類金融機構(gòu)加大對節(jié)能減排項目的信貸支持力度，金融機構(gòu)推出適合節(jié)能減排項目特點的信貸管理模式。2010年，央行、銀監(jiān)會提出意見，嚴控高耗能、高污染企業(yè)的信貸投入，加大對環(huán)保企業(yè)和項目的信貸支持，改善環(huán)保領(lǐng)域的直接金融服務(wù)等。各大銀行紛紛主動把握產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的業(yè)務(wù)機遇，支持綠色信貸項目和節(jié)能環(huán)保項目。比如建行積極貫徹銀監(jiān)會有關(guān)支持綠色信貸的要求，對于符合節(jié)能減排、綠色信貸要求的客戶和項目開放綠色通道，在貸款價格上給予適當(dāng)優(yōu)惠，在貸款指標(biāo)上優(yōu)先保障[20]。此外，2015年，銀監(jiān)會、國家發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)《能效信貸指引》，指導(dǎo)銀行業(yè)金融機構(gòu)通過提供信貸融資支持用能單位提高能效、降低能耗。金融政策是國家要求開拓創(chuàng)新的節(jié)能減排政策之一，能夠助推企業(yè)創(chuàng)新綠色信貸產(chǎn)品，強化綠色信貸與市場化的互補機制[21]。（圖4）
圖4 經(jīng)濟激勵市場化政策的傳導(dǎo)路徑
● 市場機制下節(jié)能減排政策的阻力
我國節(jié)能減排政策從只采取單一的命令控制方法過渡到重視市場化調(diào)節(jié)機制[17]，注重經(jīng)濟增長與環(huán)境治理協(xié)同發(fā)展，且政策工具開始多元化，但市場化調(diào)控方式中依然存在不足。首先，政策實施力度不統(tǒng)一，專項資金的扶持更多面向重點企業(yè)的項目，對于不同行業(yè)、地區(qū)、企業(yè)存在資金補助上的失衡；其次，政府調(diào)控與市場機制協(xié)調(diào)性不足，如電力市場的市場化程度不足，導(dǎo)致電價不能準(zhǔn)確反應(yīng)資源稀缺程度和產(chǎn)品供求關(guān)系；最后，政策制定缺乏系統(tǒng)性和長期布局，存在“變相達標(biāo)”風(fēng)險，地方政府可能采取非常規(guī)措施來強行達到節(jié)能減排目標(biāo)[16]，可能會對經(jīng)濟運行產(chǎn)生影響。
政策實施效果
深化改革階段，節(jié)能減排政策體系全面完善，低碳減排工作的運行使得環(huán)境污染治理取得高效成果。
“十一五”和“十二五”期間，我國單位GDP能耗呈現(xiàn)出明顯的下降趨勢，到2015年已經(jīng)降至0.63萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，節(jié)能效果突出（圖5）。我國政府實行的燃煤工業(yè)鍋爐改造工程、節(jié)約和替代石油工程、建筑節(jié)能工程、綠色照明工程等十大工程，大幅度提高了能源利用效率，促進了先進節(jié)能技術(shù)的推廣應(yīng)用和節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展[2]。
圖5 2016-2015年全國單位GDP能耗（單位：噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元）。數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局；中大咨詢整理
與此同時，工業(yè)“三廢”治理效率十分顯著。自2006年起的十年間，我國工業(yè)廢水得到了良好的治理，排放總量呈現(xiàn)出穩(wěn)步下降的趨勢；“十一五”期間工業(yè)固體廢物綜合利用率也逐年升高，但在“十二五”期間出現(xiàn)了下滑（圖6），可能是由于該階段我國經(jīng)濟增長較為迅猛等原因，在生產(chǎn)過程中造成了大量的工業(yè)污染物排放。這也正是我國政策制訂過程中加強節(jié)能減排力度的緣由，力求在發(fā)展經(jīng)濟的同時減少對環(huán)境的損害。
圖6 2006-2015年全國工業(yè)廢水排放及工業(yè)固體廢物處理情況。數(shù)據(jù)來源：2010年、2015年環(huán)境統(tǒng)計年報；中大咨詢整理
四、總結(jié)
我國以“節(jié)能減排”為主要目標(biāo)的政策體系維持了三十多年，持續(xù)豐富和完善市場化手段的運用，取得了顯著成效。隨著氣候變化和溫室氣體排放問題的日趨嚴峻，“低碳”發(fā)展成為必要，減碳工作也將全面升級。下篇將會介紹和分析“低碳”時代的相關(guān)政策及其作用機制，并對未來“雙碳”政策的發(fā)展趨勢作出判斷。
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