引言
我國減少碳排放相關(guān)的政策長期以來著力于節(jié)約能源和減少污染物排放，其主題從“節(jié)能減排”逐漸演變?yōu)椤暗吞肌卑l(fā)展并過渡到如今的“雙碳”時(shí)代。對過往政策進(jìn)行脈絡(luò)梳理和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)有助于推進(jìn)今后“雙碳”政策體系的建設(shè)，加速推動減碳工作的有效運(yùn)行。中大咨詢從政策角度入手，分為上下兩篇，研究中國的減碳政策從“節(jié)能減排”邁向“雙碳”目標(biāo)的演變過程。
本篇為中國政策梳理的下篇，過去“節(jié)能減排”政策體系的建設(shè)為減少碳排放積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，如今的“雙碳”目標(biāo)更是把減碳提升到了新的高度，以“雙輪驅(qū)動”的形式開展節(jié)能降碳工作。中大咨詢認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級、碳交易和綠色金融的支撐輔助等，均為今后政策的著眼點(diǎn)。
一、從“低碳”到“雙碳”（2016至今）
隨著氣候變化成為全人類共同的議題，碳排放成為世界各國關(guān)注的焦點(diǎn)，我國也開始關(guān)注碳排放帶來的不利影響，并逐漸將低碳與節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)結(jié)合起來。在2020年的聯(lián)合國氣候峰會上，我國出于大國責(zé)任擔(dān)當(dāng)、貫徹可持續(xù)發(fā)展理念以及保護(hù)生態(tài)環(huán)境的需要，正式提出了“30·60”雙碳目標(biāo)。相應(yīng)地，我國的政策重點(diǎn)也開始將“減碳”提升到了新的戰(zhàn)略高度。
“低碳”時(shí)代主要政策介紹
● 能源結(jié)構(gòu)調(diào)整成為重中之重
推進(jìn)能源的清潔化使用。由于煤炭等一次能源使用過程中容易產(chǎn)生污染與碳排放，提升非化石能源占比、強(qiáng)化一次能源的清潔使用成為重要工作。2017年,國家發(fā)改委發(fā)布《能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命戰(zhàn)略(2016-2030)》,提出非化石能源消費(fèi)比重由2020年的15%提升至2030年的20%,到2050年提升至50%，“煤炭清潔高效利用”被列入“面向2030國家重大項(xiàng)目”。
大力優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，提升非化石能源比例。優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的最重要途徑。2020年12月的全國能源工作會議提出加快風(fēng)電光伏發(fā)展，大力提升新能源消納和存儲能力?！?030年前碳達(dá)峰行動方案》將能源綠色低碳轉(zhuǎn)型作為重點(diǎn)任務(wù)，提出推進(jìn)煤炭消費(fèi)替代和轉(zhuǎn)型升級、大力發(fā)展新能源、合理調(diào)控油氣消費(fèi)、加快建設(shè)新型電力系統(tǒng)?！蛾P(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》（以下簡稱《意見》）提出2030年非化石能源消費(fèi)比重達(dá)到25%左右，2060年非化石能源消費(fèi)比重達(dá)到80%以上，同時(shí)明確需要加快構(gòu)建清潔低碳安全高效的能源體系，嚴(yán)格控制化石能源消費(fèi)，不斷提高非化石能源消費(fèi)比重。
● 碳交易與綠色金融成為降碳的重要手段
碳交易成為重要的市場化降碳手段。2017年，國家發(fā)改委印發(fā)《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案(發(fā)電行業(yè))》，正式啟動全國碳排放交易體系建設(shè)工作。截至2020年8月，我國碳排放交易試點(diǎn)省市碳市場共覆蓋鋼鐵、電力、水泥等20多個(gè)行業(yè)，累計(jì)成交額超過90億元[1]。目前我國在碳排放權(quán)交易市場試點(diǎn)基礎(chǔ)上，于今年7月啟動了發(fā)電行業(yè)全國碳排放權(quán)交易市場上線交易，預(yù)計(jì)可覆蓋全國40%的碳排放[2]。
綠色金融為降碳工作提供助力。2016年，人民銀行、財(cái)政部等七部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》，提出了我國第一個(gè)較為系統(tǒng)的綠色金融發(fā)展政策框架[3]。我國綠色金融產(chǎn)品與政策工具等領(lǐng)域取得了諸多進(jìn)展，到目前已經(jīng)圍繞綠色信貸、綠色債券、綠色股票、綠色保險(xiǎn)、綠色基金與碳金融等建立了多層次的綠色金融市場，并匹配了相應(yīng)的政策支持，是全球首個(gè)構(gòu)建起較為完善的綠色金融政策體系的國家。
● 技術(shù)發(fā)展開始成為政策關(guān)注的重點(diǎn)
實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)需要依托技術(shù)的突破性進(jìn)展，政策加強(qiáng)對低碳技術(shù)的支持。2020年，中央出臺《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，提出在“十四五”期間堅(jiān)持綠色低碳發(fā)展原則，要完善綠色低碳技術(shù)的研究與應(yīng)用。最新出臺的《意見》也明確提出強(qiáng)化基礎(chǔ)研究和前沿技術(shù)布局，加快先進(jìn)使用技術(shù)研發(fā)和推廣。
表1 減碳相關(guān)的主要政策。資料來源：中國政府網(wǎng)，中大咨詢整理
政策機(jī)理分析
本階段政策以“雙輪驅(qū)動”為主要特點(diǎn)，政府與市場并重。
政府方面，主要通過能源領(lǐng)域更加嚴(yán)格的控制型指令約束高耗能高排放行業(yè)發(fā)展，進(jìn)而推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。能耗雙控政策要求對新增能耗5萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤及以上的“雙高”項(xiàng)目加強(qiáng)窗口指導(dǎo)，對不符合要求的項(xiàng)目嚴(yán)格把關(guān)，且不予提供信貸支持[4]。在政策影響之下，鋼鐵、水泥等多個(gè)行業(yè)被要求限電、限產(chǎn)甚至停產(chǎn)，如水泥行業(yè)受限產(chǎn)政策影響，多地水泥市場價(jià)格出現(xiàn)明顯上漲。在工業(yè)領(lǐng)域，《意見》指出將對新建、擴(kuò)建鋼鐵、水泥、平板玻璃、電解鋁等項(xiàng)目嚴(yán)格落實(shí)產(chǎn)能等量或減量置換，出臺煤電、石化、煤化工等產(chǎn)能控制政策。高耗能高排放項(xiàng)目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的提高也幫助各行業(yè)控制產(chǎn)能，逐步解決產(chǎn)能過剩問題，優(yōu)化整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。
市場方面，進(jìn)一步完善投資政策、財(cái)稅價(jià)格政策、碳排放市場等市場化機(jī)制，從而推動碳減排。在投資政策方面，在政府引導(dǎo)下構(gòu)建低碳相關(guān)的投融資體系，加大對碳中和相關(guān)綠色低碳投資項(xiàng)目的支持力度，為市場主體的綠色低碳投資增添活力。在財(cái)稅價(jià)格政策方面，以加大對綠色低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展、技術(shù)研發(fā)的財(cái)政投入為主要手段，廣泛推行綠色采購制度，助力企業(yè)高效生產(chǎn)綠色低碳產(chǎn)品和開發(fā)技術(shù)[5]；研究碳減排相關(guān)稅收政策，實(shí)行稅收優(yōu)惠，助推綠色低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展；強(qiáng)化價(jià)格的約束引導(dǎo)，嚴(yán)禁對“雙高”行業(yè)實(shí)施電價(jià)優(yōu)惠以提升其生產(chǎn)成本，加大差別電價(jià)等政策的執(zhí)行力度以體現(xiàn)價(jià)格的激勵(lì)作用。同時(shí)，碳交易是核心的市場調(diào)節(jié)機(jī)制，通過優(yōu)化配置碳排放資源，為排放實(shí)體提供經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，以低成本完成碳減排目標(biāo)。目前電力行業(yè)已率先被納入全國碳交易市場，向其發(fā)放碳排放配額，未來化工、建材、鋼鐵等高耗能行業(yè)也將逐漸進(jìn)入。碳市場機(jī)制有利于淘汰落后產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，也能夠倒逼企業(yè)使用新能源，減少對碳排放權(quán)的需求，從而達(dá)到節(jié)能降碳的效果。
二、“雙碳”未來政策趨勢
2021年是“十四五”開局之年，也是中國開啟碳中和征程的元年，碳達(dá)峰、碳中和的相關(guān)政策和配套實(shí)施方案正在陸續(xù)出臺。在未來政策的發(fā)展方向上，中大咨詢認(rèn)為，以下幾個(gè)方面將會是以后政策的著力方向。
調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)
進(jìn)一步限制高耗能高排放項(xiàng)目，推進(jìn)綠色低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展。一方面，加強(qiáng)能耗雙控的執(zhí)行力度，在保證經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行情況下，更加嚴(yán)格地審核高耗能高排放項(xiàng)目，合理制定針對煤電、石化等行業(yè)的產(chǎn)能調(diào)控政策。另一方面，大力發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)。與發(fā)達(dá)國家相比，我國綠色低碳產(chǎn)業(yè)仍處于起步階段，存在研發(fā)投入不足、融資渠道不通暢等問題。比如美國在節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域處于世界領(lǐng)先地位，每年用于可再生能源和節(jié)能技術(shù)研發(fā)的費(fèi)用超過30億美元，研發(fā)成果轉(zhuǎn)為專利或技術(shù)許可證的比例高達(dá)70％以上。我國需要在新能源、新材料、節(jié)能環(huán)保等產(chǎn)業(yè)加大技術(shù)研發(fā)投入，培育核心競爭力，在設(shè)備、資金等方面給予傾斜，采取成立產(chǎn)業(yè)基金、鼓勵(lì)綠色股權(quán)融資等方式助力綠色低碳轉(zhuǎn)型。
加快能源轉(zhuǎn)型，推動風(fēng)光發(fā)電
加深能源轉(zhuǎn)型力度、優(yōu)先推動風(fēng)光發(fā)電將會是未來我國政策的發(fā)力方向。優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)始終是關(guān)鍵路徑，重點(diǎn)在于全面提升非化石能源占比。一方面，積極發(fā)展非化石能源，優(yōu)先鼓勵(lì)風(fēng)電、光伏等可再生能源的開發(fā)利用，推進(jìn)風(fēng)光發(fā)電的平價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目建設(shè)，完善補(bǔ)貼政策，向低成本、高質(zhì)量項(xiàng)目傾斜，提升轉(zhuǎn)換效率，推動風(fēng)光發(fā)電成本下降；同時(shí)也要保證風(fēng)光裝機(jī)規(guī)模有序增長，加強(qiáng)儲能技術(shù)攻關(guān)和應(yīng)用，增強(qiáng)風(fēng)光發(fā)電的穩(wěn)定性。另一方面，嚴(yán)控煤炭等傳統(tǒng)化石能源消費(fèi)增長，加快現(xiàn)役煤電機(jī)組的節(jié)能改造和升級，在確保能源安全穩(wěn)定供應(yīng)的前提下逐步減少煤炭產(chǎn)量。
強(qiáng)化碳交易和綠色金融的支撐作用
充分發(fā)揮碳交易的市場化調(diào)節(jié)作用。擴(kuò)大全國碳市場主體覆蓋范圍，將地方試點(diǎn)納入全國市場，將碳排放配額的發(fā)放從電力行業(yè)擴(kuò)充至石化、化工、建材、民用航空等所有高排放行業(yè)；改進(jìn)碳配額分配方法，參考?xì)W盟等成熟碳交易市場的經(jīng)驗(yàn)[6]，由免費(fèi)分配逐漸向有償分配傾斜，逐漸提高有償分配比例，充分利用碳市場的調(diào)節(jié)機(jī)制推動碳配額的有效配置。
大力支持綠色金融發(fā)展。較為完善的制度體系是綠色金融發(fā)展的重要保障，形成統(tǒng)一的綠色分類標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)環(huán)境與氣候信息披露，逐步推進(jìn)綠色金融相關(guān)立法。發(fā)揮財(cái)政和貨幣政策工具的引導(dǎo)作用，加大對節(jié)能減排、生態(tài)保護(hù)、可再生能源等領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)資金的支持力度，并對綠色低碳項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)貼激勵(lì)；創(chuàng)新使用碳減排貨幣政策工具，撬動更多社會資金促進(jìn)碳減排，促進(jìn)綠色金融體系的發(fā)展。
加大低碳技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展的支持力度
加速推動氫能生產(chǎn)、儲能、碳捕集利用與封存（CCUS）技術(shù)等領(lǐng)域的低碳技術(shù)突破。政府在資金投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才培育等方面給予低碳技術(shù)創(chuàng)新大力支持，加強(qiáng)可再生能源制氫、新型儲能技術(shù)等低碳前沿技術(shù)的研發(fā)、示范和應(yīng)用，特別是在化石能源消費(fèi)集中的行業(yè)領(lǐng)域加大低碳技術(shù)的應(yīng)用力度。在吸收端，則重點(diǎn)關(guān)注發(fā)展CCUS技術(shù)，從技術(shù)研發(fā)、資金支持等角度對CCUS技術(shù)的中長期發(fā)展進(jìn)行系統(tǒng)性部署，并加大財(cái)政投入，激勵(lì)企業(yè)加快CCUS項(xiàng)目的研發(fā)示范，逐步走向規(guī)?；?。
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