引言
“雙碳”目標(biāo)是我國(guó)就全球氣候變化問(wèn)題向世界做出的莊嚴(yán)承諾，是大國(guó)擔(dān)當(dāng)?shù)闹匾w現(xiàn)。要順利實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，就必須首先正確認(rèn)識(shí)和把握碳達(dá)峰碳中和。
為此，2021年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議做出“實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，要堅(jiān)定不移推進(jìn)，但不可能畢其功于一役”這一精準(zhǔn)判斷，并基于此對(duì)今后“雙碳”工作的重心進(jìn)行了總體部署。
近年來(lái)我國(guó)“雙碳”建設(shè)的成效到底如何？“雙碳”工作推進(jìn)的過(guò)程中還存在哪些問(wèn)題與挑戰(zhàn)？今年“雙碳”工作的重點(diǎn)將是哪些方面？中大咨詢推出“中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議解讀—‘雙碳’篇”進(jìn)行深入分析。
一、“雙碳”建設(shè)成效顯著，但仍面臨一系列困難與挑戰(zhàn)
在全球氣候不斷惡化的大背景下，減少碳排放以應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)成為全球共識(shí)。進(jìn)入工業(yè)化時(shí)代后，全球以CO2為主的溫室氣體排放量迅速增加，從1810年的3738萬(wàn)噸大幅增長(zhǎng)至2019年的364.4億噸，致使全球溫室效應(yīng)不斷增強(qiáng)，地表平均溫度由從1810年的6.87℃上升至2019年的10.13℃，全球氣候存在持續(xù)惡化的趨勢(shì)。為應(yīng)對(duì)全球氣候危機(jī)，世界各國(guó)通過(guò)歷次氣候大會(huì)形成了包含《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》、《京都議定書(shū)》、《巴黎協(xié)定》在內(nèi)的階段性減排原則和減排目標(biāo)，并最終確立了“碳中和”這一本世紀(jì)中葉的全球性目標(biāo)。
在全球合作開(kāi)展氣候治理的大背景下，我國(guó)積極融入全球氣候治理體系，提出“雙碳”目標(biāo)以應(yīng)對(duì)全球氣候危機(jī)。我國(guó)現(xiàn)階段仍為發(fā)展中國(guó)家，所處發(fā)展階段對(duì)能源消耗、工業(yè)化建設(shè)等活動(dòng)仍有較高需求，因而與已基本完成工業(yè)化進(jìn)程的發(fā)達(dá)國(guó)家相比實(shí)現(xiàn)降碳減排更為困難。盡管如此，我國(guó)不糾結(jié)于現(xiàn)有發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)的全球治理體系下歷史碳排放總量與人均碳排放量等因素未被充分考慮，導(dǎo)致公平性、合理性問(wèn)題突出這一事實(shí)，主動(dòng)融入全球環(huán)境與氣候治理體系，提出“二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”這一治理目標(biāo)，充分展現(xiàn)了大國(guó)擔(dān)當(dāng)。
圖1 “雙碳”目標(biāo)展現(xiàn)大國(guó)擔(dān)當(dāng)
數(shù)據(jù)來(lái)源：OurWorldinData，ClimateWatch
我國(guó)立足自身發(fā)展實(shí)際，充分參考借鑒各國(guó)減排經(jīng)驗(yàn)，逐步明確以推動(dòng)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整實(shí)現(xiàn)“碳中和”的總體思路，并據(jù)此確立了六條重要路徑：
● 調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，推動(dòng)能源脫碳。具體而言包括降低化石燃料的消耗以弱化對(duì)化石能源的依賴及發(fā)展清潔能源，提高清潔能源的利用率兩大主要舉措。
● 降低工業(yè)碳排放，打造低碳工業(yè)。發(fā)展碳捕集、利用與封存技術(shù)(CCUS)、生物能源與碳捕集和儲(chǔ)存技術(shù)(BECCS)、循環(huán)利用技術(shù)等綠色低碳技術(shù)是關(guān)鍵所在。
● 降低交通碳排放，發(fā)展交通脫碳。其中，推行新能源交通工具與利用數(shù)字化提升交通運(yùn)輸效率是最為重要的兩方面舉措。
● 降低建筑碳排放，推進(jìn)綠色建筑。推動(dòng)建立健全綠色建筑評(píng)價(jià)體系，對(duì)建筑環(huán)保性進(jìn)行評(píng)價(jià)以及不斷改進(jìn)現(xiàn)有老舊建筑，實(shí)現(xiàn)老舊建筑綠色升級(jí)是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵舉措。
● 提高生物碳吸收，發(fā)展低碳農(nóng)業(yè)。這一路徑下，既需要減少生產(chǎn)過(guò)程的碳排放，支持農(nóng)業(yè)向可持續(xù)生產(chǎn)過(guò)渡，又需要通過(guò)增加本國(guó)碳匯能力和提高本國(guó)林地面積等方式增加碳吸收。
● 利用碳交易機(jī)制，發(fā)展綠色金融。這一路徑下，一方面需要設(shè)立碳排放交易市場(chǎng)，將碳排放權(quán)與減排措施實(shí)現(xiàn)的減排額度進(jìn)行量化并形成指標(biāo)，滿足市場(chǎng)交易的需求；另一方面需要通過(guò)綠色信貸、綠色稅收等金融工具支持各行業(yè)新興技術(shù)發(fā)展。
圖2 我國(guó)“雙碳”路徑逐步明確
數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)政府網(wǎng)
圍繞上述“碳中和”實(shí)現(xiàn)路徑，中央近年來(lái)相繼出臺(tái)了一系列政策引導(dǎo)推動(dòng)低碳發(fā)展，我國(guó)“雙碳”建設(shè)取得了顯著成效
總體層面，我國(guó)碳排放強(qiáng)度由1990年的1.85大幅降低至2018年的0.7，已逐漸接近全球平均水平。
能源結(jié)構(gòu)層面，我國(guó)能源結(jié)構(gòu)顯著優(yōu)化，非化石能源占比由2012年的0.7%大幅提升至2020年的15.6%，順利完成《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃（2014-2020年）》提出的“到2020年，非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到15%”這一規(guī)劃目標(biāo)。
產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層面，我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步調(diào)整，新能源車(chē)與綠色建筑數(shù)量保持快速增長(zhǎng)，其中，新能源汽車(chē)保有量占汽車(chē)總量比重由2016年的0.38%上升至2020年的1.75%，而綠色建筑占城鎮(zhèn)新建民用建筑比例由2016年的29%大幅提升至2020年的77%。
圖3 “雙碳”建設(shè)成效明顯
數(shù)據(jù)來(lái)源：公安部、IEA
雖然“雙碳”建設(shè)進(jìn)展巨大，但我國(guó)“雙碳”工作面臨的困難與挑戰(zhàn)仍然十分嚴(yán)峻：
“能耗雙控”地區(qū)落實(shí)不到位、低碳技術(shù)發(fā)展不充分等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題較為突出
一方面，能耗雙控落實(shí)情況不如預(yù)期，節(jié)能降碳推進(jìn)較緩慢。2021上半年我國(guó)能耗雙控形勢(shì)十分嚴(yán)峻及比較嚴(yán)峻的一、二級(jí)預(yù)警地區(qū)數(shù)量總和為20個(gè)，占比高達(dá)65%，各地“能耗雙控”落實(shí)力度亟待加強(qiáng)；
另一方面，低碳技術(shù)發(fā)展仍不充分，投資布局力度亟待加強(qiáng)?，F(xiàn)階段我國(guó)低碳清潔技術(shù)發(fā)展尚未成熟，應(yīng)用范圍及規(guī)模仍然較小，而若要在2060年順利實(shí)現(xiàn)“碳中和”目標(biāo)，在低碳清潔技術(shù)領(lǐng)域至少還應(yīng)投入16萬(wàn)億美元的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用。
脫碳工作面臨來(lái)自經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)依賴的雙重挑戰(zhàn)
一方面，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)承壓對(duì)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)構(gòu)成巨大挑戰(zhàn)。我國(guó)當(dāng)前仍處于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，2020年的城鎮(zhèn)化率僅為61.43%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家碳達(dá)峰時(shí)的城鎮(zhèn)化水平，仍具有很重的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善任務(wù)，脫碳?jí)毫^大；
另一方面，工業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對(duì)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)構(gòu)成巨大挑戰(zhàn)。我國(guó)現(xiàn)階段工業(yè)增加值占GDP比重高達(dá)，遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家碳達(dá)峰時(shí)的普遍水平，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍以工業(yè)為主導(dǎo)，使得短期內(nèi)難以擺脫對(duì)化石燃料的依賴，能源結(jié)構(gòu)中化石能源占比仍然處于75%以上的高位，并由此帶來(lái)大量碳排放，對(duì)順利實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。
圖4 “雙碳”工作仍面臨困難與挑戰(zhàn)
數(shù)據(jù)來(lái)源：OECD、發(fā)改委、高盛
二、“雙碳”建設(shè)頂層設(shè)計(jì)2021年正式明確，未來(lái)將主抓四個(gè)方面
立足我國(guó)“雙碳”建設(shè)面臨的一系列問(wèn)題與挑戰(zhàn)，中央2021年進(jìn)一步建立“1+N”政策體系助推“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)：
一方面，《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）在雙碳“1+N”政策體系中發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用，是體系中的“1”?！兑庖?jiàn)》明確了“雙碳”工作階段性目標(biāo)，指出到2025年單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗比2020年下降13.5%，非化石能源消費(fèi)比重達(dá)到20%左右；到2020年單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降65%以上，非化石能源消費(fèi)比重達(dá)到25%左右；到2060年能源利用效率達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平，非化石能源消費(fèi)比重達(dá)到80%以上。
另一方面，《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）為雙碳“1+N”政策體系中“N”中之首?！斗桨浮穱@能源結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提出了“碳達(dá)峰十大行動(dòng)”，具體包括能源綠色低碳轉(zhuǎn)型行動(dòng)、節(jié)能降碳增效行動(dòng)、工業(yè)領(lǐng)域碳達(dá)峰行動(dòng)、交通運(yùn)輸綠色低碳行動(dòng)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)助力降碳行動(dòng)、綠色低碳科技創(chuàng)新行動(dòng)、碳匯能力鞏固提升行動(dòng)、綠色低碳全民行動(dòng)與各地區(qū)梯次有序碳達(dá)峰行動(dòng)。
圖5 中央2021年正式出臺(tái)“雙碳”工作頂層設(shè)計(jì)
數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)政府網(wǎng)
年末的中央經(jīng)濟(jì)會(huì)議進(jìn)一步對(duì)今年的“雙碳”工作形勢(shì)做出“要堅(jiān)定不移推進(jìn)，但不可能畢其功于一役”這一判斷，充分表明“雙碳”目標(biāo)的推進(jìn)是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、系統(tǒng)性的工作，展現(xiàn)出中央堅(jiān)決糾正“運(yùn)動(dòng)式減碳”的決心。結(jié)合我國(guó)“雙碳”建設(shè)的實(shí)際情況與中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議對(duì)“雙碳”工作的重要定調(diào)，中大咨詢預(yù)測(cè)未來(lái)我國(guó)“雙碳”工作仍將與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革協(xié)同推進(jìn)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化、綠色金融發(fā)展及低碳技術(shù)研發(fā)四方面將是發(fā)力重點(diǎn)：
完善考核制度，推動(dòng)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展
現(xiàn)階段，能耗“雙控”考核制度已難以精準(zhǔn)保障“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)：一方面，以往以化石能源占絕對(duì)主導(dǎo)地位的能源體系中，能耗水平與碳排放水平直接掛鉤、高度吻合，但隨著低碳清潔能源逐漸成為主體能源，能耗“雙控”考核已難以精確反映我國(guó)綠色發(fā)展成效；另一方面，盡管能源領(lǐng)域是碳排放的主要來(lái)源，但是碳排放不僅發(fā)生在能源領(lǐng)域，還包括建筑、交通等重點(diǎn)行業(yè)，以能耗“雙控”制度考核“雙碳”成效較為片面。
為此，2021年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次提出要在“新增可再生能源和原料用能不納入能源消費(fèi)總量控制”的同時(shí)“創(chuàng)造條件盡早實(shí)現(xiàn)能耗‘雙控’向碳排放總量和強(qiáng)度‘雙控’轉(zhuǎn)變”。
在這一政策設(shè)計(jì)下，碳排放“雙控”出臺(tái)之前不產(chǎn)生碳排放或只產(chǎn)生少量碳排放的可再生能源增量項(xiàng)目將被挪出能源消費(fèi)總量控制，而在碳排放“雙控”出臺(tái)之后可再生能源項(xiàng)目將在審核上獲得更大傾斜，從而極大推動(dòng)綠色低碳產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
由此，中大咨詢預(yù)計(jì)今年各地將一方面深入落實(shí)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議要求，在更加嚴(yán)格地審核高耗能高排放化石能源燃料用能項(xiàng)目的同時(shí)，為綠色增量項(xiàng)目的審核提供便利；另一方面將深入把握能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉(zhuǎn)變的契機(jī)，大力發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)，加快推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。
加快能源轉(zhuǎn)型，優(yōu)先鼓勵(lì)風(fēng)光發(fā)電
2021年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)要“抓好煤炭清潔高效利用，增加新能源消納能力，推動(dòng)煤炭和新能源優(yōu)化組合”，由此預(yù)計(jì)今年能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化仍將立足以煤為主的基本國(guó)情，既在確保能源安全穩(wěn)定供應(yīng)的前提下嚴(yán)控煤炭等傳統(tǒng)化石能源消費(fèi)增長(zhǎng)，加快現(xiàn)役煤電機(jī)組的節(jié)能改造和升級(jí)，又將積極發(fā)展非化石能源，優(yōu)先鼓勵(lì)風(fēng)電、光伏等可再生能源的開(kāi)發(fā)利用，深入推動(dòng)能源革命。
繼續(xù)強(qiáng)化綠色金融的支撐作用
2021年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議重點(diǎn)提出要“引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)綠色發(fā)展的支持”，預(yù)計(jì)今年將在繼續(xù)推進(jìn)綠色金融相關(guān)立法的同時(shí)，既充分發(fā)揮財(cái)政和貨幣政策工具對(duì)節(jié)能減排、生態(tài)保護(hù)、可再生能源等領(lǐng)域的支持引導(dǎo)作用，又積極創(chuàng)新使用碳減排貨幣政策工具。
加大低碳技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展的支持力度
2021年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)要“狠抓綠色低碳技術(shù)攻關(guān)”，預(yù)計(jì)今年政府將在資金投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才培育等方面給予低碳技術(shù)創(chuàng)新大力支持，既加強(qiáng)可再生能源制氫、新型儲(chǔ)能技術(shù)等前沿技術(shù)的研發(fā)、示范和應(yīng)用，又重點(diǎn)關(guān)注發(fā)展CCUS技術(shù)，激勵(lì)企業(yè)加快CCUS項(xiàng)目的研發(fā)示范。
圖6 今年“雙碳”工作仍將與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革協(xié)同推進(jìn)
數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)政府網(wǎng)
結(jié)語(yǔ)
近年來(lái)我國(guó)“雙碳”建設(shè)成果突出，碳排放強(qiáng)度顯著降低，能源結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步實(shí)現(xiàn)優(yōu)化升級(jí)，但仍面臨較為嚴(yán)峻的困難與挑戰(zhàn)。展望未來(lái)，今年我國(guó)“雙碳”工作將以“1+N”政策體系為總指引，嚴(yán)格落實(shí)2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議的部署要求，重點(diǎn)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化、綠色金融發(fā)展及低碳技術(shù)研發(fā)四個(gè)方面。