2022年是國企改革三年行動的收官之年，在“沖刺”階段，改革的焦點似乎都落在了混合所有制、職業(yè)經(jīng)理人、任期制契約化管理、長效激勵等市場化體制機制改革，或者“雙百企業(yè)”綜合改革評估、“科改示范行動”等專項行動上；然而，對于改革組合拳中最首要、最重的一拳——健全法人治理結(jié)構(gòu)，特別是一委三會一層的權(quán)責邊界、建立健全董事會及作用發(fā)揮機制，熱度似乎“低”了一些。

另一方面，在2021年末，新公司法修訂出臺。此次修訂草案，涉及國有企業(yè)法人治理的共六大方面，包括治理模式、黨組織、董事會、經(jīng)理層、授權(quán)體系及其他規(guī)定。

圖1 新公司法對國有企業(yè)法人治理的6大新要求

中大咨詢認為，改革市場化體制機制，首要建立健全權(quán)責對等、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有效制衡的法人治理機制。也就是說，法人治理是國有企業(yè)開展改革的基石，根基筑不牢，更加深入的改革只能是“空中樓閣”——這也是許多國有企業(yè)在落地實施改革方案時，遇到“上級批復不一致”、“重點改革推不動”、“下屬企業(yè)不敢干”等問題的根源所在。

沉疴何在——傳統(tǒng)國企法人治理模式中的核心矛盾

中大咨詢在改革實踐中發(fā)現(xiàn)，國有企業(yè)法人治理存在三大核心矛盾：

圖2 國有企業(yè)法人治理三大核心矛盾

一是黨組織地位及其與其他主體的關(guān)系不清晰

在傳統(tǒng)的治理模式下，一些國企習慣于將黨組織作為企業(yè)經(jīng)營決策的最終決策機構(gòu)，往往會把董事會、經(jīng)營班子會、黨委會等多個會議“合署辦公”、“集中開會”，黨組織在一定程度上代替了企業(yè)決策層、經(jīng)理層的決策作用，“一委三會一層”的關(guān)系錯綜復雜，權(quán)責邊界模糊不清。

二是董事會職能虛化，外部董事基本未發(fā)揮作用

“董事不懂事、獨立董事不獨立”不僅僅是一句調(diào)侃，更是很多國有企業(yè)董事會所面臨的尷尬之處——一方面，董事會成為了“花瓶”，僅在最后環(huán)節(jié)象征性地做出決議，并未真正履行其職責；另一方面，外部董事的選用、權(quán)責的履行也存在形式化、表面化的現(xiàn)象，外部董事難以發(fā)揮自身作用。

三是監(jiān)事會未來的定位和改革去向不清晰

國有企業(yè)設(shè)不設(shè)監(jiān)事會？監(jiān)事會人選如何產(chǎn)生？監(jiān)事如何發(fā)揮對企業(yè)的監(jiān)督作用？這些都是對國企監(jiān)事會面臨的核心問題。

破局題眼——理順國企法人治理的四大關(guān)鍵

結(jié)合公司法修訂草案及既有的核心矛盾，中大咨詢認為，在國企改革收官之年，做實、做真國企現(xiàn)代法人治理、邁入改革深水區(qū)，需要重點在四大關(guān)鍵方面實現(xiàn)“突圍”：

l? 如何保障黨組織對國有企業(yè)的全面領(lǐng)導？
l? 從要素管理向“管資本”轉(zhuǎn)變，兩張清單怎么做？
l? 落實董事會決策主體作用，如何積極發(fā)揮外部董事作用？
l? 發(fā)揮監(jiān)事會監(jiān)督功能，強化專門委員會。

一、堅持黨的全面領(lǐng)導

堅持黨對國有企業(yè)的全面領(lǐng)導，推動黨的全面領(lǐng)導與市場化體制機制的有效融合。中大咨詢認為，其核心是要明確黨組織討論什么內(nèi)容（即什么是三重一大）？討論的基礎(chǔ)是什么？討論的流程是怎樣？

●（一）討論內(nèi)容：

中大咨詢認為，在貫徹黨的路線方針政策的事項，重要人事任免事項，企業(yè)黨建工作和基層黨組織建設(shè)事項，涉及思想政治、精神文明、企業(yè)文化等思想文化導向這四類事項方面，企業(yè)黨組織有最終決定權(quán)。而在公司重大經(jīng)營管理事項方面，則有“把方向、管大局、促落實”的把關(guān)權(quán)。

圖3 國有企業(yè)黨組織的“決定權(quán)”和“把關(guān)權(quán)”

那重大經(jīng)營管理事項是什么？

2019年12月底頒布的《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》對重大經(jīng)營管理事項進行了頂層明確。

第十五條國有企業(yè)重大經(jīng)營管理事項必須經(jīng)黨委（黨組）研究討論后，再由董事會或者經(jīng)理層作出決定。研究討論的事項主要包括：

（一）貫徹黨中央決策部署和落實國家發(fā)展戰(zhàn)略的重大舉措；

（二）企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、中長期發(fā)展規(guī)劃，重要改革方案；

（三）企業(yè)資產(chǎn)重組、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、資本運作和大額投資中的原則性方向性問題；

（四）企業(yè)組織架構(gòu)設(shè)置和調(diào)整，重要規(guī)章制度的制定和修改；

（五）涉及企業(yè)安全生產(chǎn)、維護穩(wěn)定、職工權(quán)益、社會責任等方面的重大事項；

（六）其他應(yīng)當由黨委（黨組）研究討論的重要事項。

可見，重大經(jīng)營管理事項集中于企業(yè)發(fā)展規(guī)劃、資產(chǎn)處置、組織架構(gòu)、安全生產(chǎn)、維護穩(wěn)定、職工權(quán)益等方面，國有企業(yè)在開展相關(guān)事項決策時，應(yīng)當首先通過黨組織的前置研究。

【案例】：珠海市國資委對市屬國企黨委前置討論研究重大決策問題的主要內(nèi)容進一步細化。

圖4 珠海市國資委關(guān)于黨委前置討論研究重大決策問題的細化意見

●（二）討論基礎(chǔ)：

因此，中大咨詢認為，國有企業(yè)黨組織討論的基礎(chǔ)是“五個是否”，而非具體議題——“五個是否”即對于重大經(jīng)營管理事項，黨組織重點判斷政治方向是否正確、上級改革要求是否遵循、權(quán)利監(jiān)督是否到位、風險是否可控等，而具體的經(jīng)營分析判斷則在董事會、經(jīng)理層。黨委會前置研究的不是具體議題、具體事項，而是要對決策事項的基本面進行分析和監(jiān)管，確保決策事項有利于國有資產(chǎn)保值增值、有利于企業(yè)改革發(fā)展、有利于建設(shè)廉潔國企。

【案例】：某企業(yè)在實行職業(yè)經(jīng)理人改革時同步制定權(quán)責界面清單，以大灣區(qū)某國有資本運營公司試點為例，黨委前置研討內(nèi)容主要為五個是否。

圖5 黨委前置研究的“五個是否”

●（三）決策流程：

結(jié)合企業(yè)實踐，中大咨詢認為黨組織對重大事項的把握主要體現(xiàn)在對事項的前置研究環(huán)節(jié)，以黨委集體會議形式開展。許多國有企業(yè)對“黨組織前置研究”的疑惑也聚焦于此：黨委會前置研究的議題如何確定和安排上會？黨委會形成決議后如何有效落實？

中大咨詢認為，要做實、做真黨委會前置研究，就要充分發(fā)揮黨組織成員的能動性：一是黨委書記要牽頭做好議題審定工作；二是黨委委員要堅持黨的紀律，嚴格執(zhí)行黨組織的決議，在作為董事會或經(jīng)營層成員參加相應(yīng)會議、討論相關(guān)議題時，要執(zhí)行黨組織的對相關(guān)議題的意見，投出關(guān)鍵一票。

【案例】：大灣區(qū)某水利投資集團黨組織決策流程

圖6 大灣區(qū)某國企黨組織基礎(chǔ)流程圖

二、從要素管理向“管資本”轉(zhuǎn)變，明確權(quán)責邊界

本輪國資國企改革重點舉措之一是推進股權(quán)多元化和混合所有制改革，引入非國有資本，以管資本為主推進職能轉(zhuǎn)變。中大咨詢認為傳統(tǒng)的按照戰(zhàn)略、人力、財務(wù)、資產(chǎn)等要素管理模式要向以“管資本”為導向、做實董事會、經(jīng)理層職權(quán)的監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變，其核心要明確“對上”和“對內(nèi)”兩張清單。

圖7 “對上”和“對內(nèi)”兩張清單

●（一）對上，理順履行出資人職責機構(gòu)與企業(yè)關(guān)系

在實踐過程中，中大咨詢發(fā)現(xiàn)大多數(shù)國企與其出資人（如國資委、管委會等）并未明確權(quán)責邊界，特別是在區(qū)縣一級的企業(yè)，許多國企甚至還承擔著區(qū)政府、管委會的行政功能。要建立現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)，首先需要理順企業(yè)-履行出資人職責的機構(gòu)-政府（管委會）三層關(guān)系，明確上級監(jiān)管部門與國有企業(yè)之間的權(quán)責關(guān)系，重點下放企業(yè)自主經(jīng)營所需要的業(yè)務(wù)、財務(wù)、人事權(quán)限，并通過權(quán)責界面清單予以明確。

【案例】：大灣區(qū)某高新區(qū)國有企業(yè)-國資中心-管委會權(quán)責清單

圖8 大灣區(qū)某國企與上級監(jiān)管部門的權(quán)責清單示例

●（二）對內(nèi)，則需明確集團總部與子公司、重要孫公司的職責邊界

目前，大部分國有企業(yè)仍按照職能條線式管理下屬公司，尚未根據(jù)子公司發(fā)展階段、所處行業(yè)建立差異化管控機制，亟需明確分類管控模式。同時，逐步下放選人用人、資產(chǎn)配置、生產(chǎn)研發(fā)、下屬企業(yè)班子成員的考核評價及薪酬分配等關(guān)鍵權(quán)力，保障下屬公司經(jīng)營活力。

圖9 某國有資本投資公司對下屬企業(yè)審批清單示意

三、落實董事會決策主體作用

●（一）明確董事會構(gòu)成及職數(shù)

真正要實現(xiàn)股東通過董事會發(fā)聲，實現(xiàn)股東在董事會上的有效制衡，董事會的構(gòu)成非常關(guān)鍵。按照修訂草案要求，董事會成員需三人以上，外部董事占比過半，三百人以上的有限責任公司需設(shè)置職工董事。

圖10 新公司法背景下的國有企業(yè)董事會設(shè)置

●（二）落實董事會經(jīng)營自主權(quán)

中大咨詢認為發(fā)揮董事會專業(yè)化決策的核心功能，須在治理制度上將核心權(quán)利（重大決策、選人用人、薪酬分配等）交給董事會并在實踐中落到實處，必須做到有法必依和有章可循（即充分尊重《公司法》賦予《公司章程》的法律地位、在《公司章程》及相關(guān)議事規(guī)則中對董事會決策事項進行清晰規(guī)定）。

【案例】：大灣區(qū)某國有資本投資公司試點董事會職權(quán)

●（三）完善外部董事管理。

在外部董事過半數(shù)的要求下，建立專職外部董事管理辦法，保障外部董事盡責，強化激勵與約束并行機制。

圖11 外部董事考核指標

圖12 深圳市屬國企專職外部董事管理辦法（節(jié)選）

●（四）明確經(jīng)理層分工，落實崗位聘任協(xié)議

中大咨詢認為，隨著職業(yè)經(jīng)理人、任期制契約化管理的不斷推進，經(jīng)理層成員的職責、權(quán)限等應(yīng)以《崗位協(xié)議書》等方式予以制度化落實。

圖13 某企業(yè)通過崗位協(xié)議書明確經(jīng)營班子與公司的權(quán)責關(guān)系

四、專門委員會

公司法修訂草案提出國有獨資公司可不設(shè)監(jiān)事會或者監(jiān)事，需設(shè)審計委員會等專門委員會，其中審計委員會應(yīng)半數(shù)為外部董事。中大咨詢認為，國企應(yīng)結(jié)合自身實際，選擇落實監(jiān)事會或?qū)徲嬑瘑T會。

●（一）監(jiān)事會：

落實董事會經(jīng)營自主權(quán)后，發(fā)揮好監(jiān)事會的監(jiān)督功能至關(guān)重要。中大咨詢認為，可借鑒已試點實施的“監(jiān)事會主席與紀委書記一肩挑”模式，實現(xiàn)監(jiān)督和問責有效融合，促進同級監(jiān)督發(fā)揮實效。

圖14 國有企業(yè)監(jiān)事會的構(gòu)成

●（二）審計委員會：

制訂專門委員會工作規(guī)則、明確議事范圍和程序，為董事會決策提供專業(yè)咨詢意見，值得注意的是，董事會專門委員會不具有決策權(quán)、不以董事會名義作出決議。

【案例】：山東省國資委《關(guān)于加強省屬企業(yè)董事會建設(shè)的意見》

該意見明確提出：董事會專門委員會不具有決策權(quán)、不以董事會名義作出決議；經(jīng)董事會授權(quán)，可以聘請社會中介機構(gòu)或者專家為其提供專業(yè)咨詢意見，費用由企業(yè)承擔。各專業(yè)委員會的職責如下：

戰(zhàn)略與投資委員會：研究企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃、經(jīng)營計劃、投資計劃以及需要董事會決策的主業(yè)調(diào)整、投資項目負面清單、投融資、資產(chǎn)重組、資產(chǎn)處置、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、資本運作、改革改制等方面事項，向董事會提出審議意見。

薪酬與考核委員會：研究企業(yè)工資收入分配制度及方案；按照有關(guān)規(guī)定，組織擬訂經(jīng)理層成員經(jīng)營業(yè)績考核辦法和薪酬管理辦法，組織開展經(jīng)理層成員經(jīng)營業(yè)績考核，向董事會提出考核結(jié)果建議和薪酬兌現(xiàn)建議方案。

審計與風險委員會：指導企業(yè)風險管理體系、內(nèi)部控制體系、合規(guī)管理體系和違規(guī)經(jīng)營投資責任追究工作體系建設(shè)，督導內(nèi)部審計制度的制訂及實施，并對相關(guān)制度及其執(zhí)行情況進行檢查和評估；審核企業(yè)的財務(wù)報告、審議企業(yè)的會計政策及其變動并向董事會提出意見；審核年度審計計劃和重點審計任務(wù)，經(jīng)董事會批準后督促落實，研究重大審計結(jié)論和整改工作，推動審計成果運用；評價內(nèi)部審計機構(gòu)工作成效，向董事會提出調(diào)整審計部門負責人的建議；向董事會提出聘用或者解聘會計師事務(wù)所及其報酬的建議，與外部審計機構(gòu)保持良好溝通。

提名委員會：研究擬訂公司有關(guān)人員選聘的標準、程序和方法，向董事會提出有關(guān)人選建議；對總經(jīng)理提名的人選進行了解，向董事會提出意見。

“權(quán)責利”一直是國企體制機制改革的重點，也是許多企業(yè)的改革難點。國企改革三年行動的核心目的，就是要建立起符合科學規(guī)律、業(yè)績導向、靈活有序的權(quán)責體系，在加強黨對國有企業(yè)全面管理的同時，突破既有體制機制的“束縛”，讓國有企業(yè)放開手腳在市場競爭中不斷做強做優(yōu)做大。

中大咨詢建議，要把法人治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化作為國企改革的“前置動作”，筑牢基礎(chǔ)方能實現(xiàn)改革的突破，只要抓緊確保黨組織對國有企業(yè)的全面領(lǐng)導，從要素管理向“管資本”轉(zhuǎn)變，落實董事會決策主體作用、積極發(fā)揮外部董事作用以及發(fā)揮監(jiān)事會監(jiān)督功能、強化專門委員會功能四個關(guān)鍵要素，大膽嘗試授權(quán)機制創(chuàng)新，必能在推進市場化經(jīng)營機制過程中寫下濃墨重彩的“關(guān)鍵一筆”。